强势人物离场后的改革棋局

　　本刊记者 陈统奎 发自江苏宿迁

　　“我当市长是始料不及的。”张新实说。2001年8月，仇和由宿迁市长升格为宿迁市委书记，搭配新领导班子时，江苏省委请仇和举荐市长人选，仇和点了厚实的张新实。时任副市长的张新实正在高速公路上飞驰，突然接到掉头驰往南京接受谈话的电话通知，当时他还反问一句：“到南京干什么？”

　　2006年1月，仇和升任江苏省副省长，宿迁一把手位置空出，此时，仇、张二人已经并肩走过5年的改革风雨路，张新实的“全力支持”让“海派”的仇和在宿迁搞改革一呼百应，推进了宿迁教育市场化改革、医疗机构股份制改革等多项改革。这一次，不只是仇和，被江苏省委叫去谈话的大多数宿迁干部都推荐了张新实。

　　“没有料到，我想，我这种年龄了(时已55岁)还轮得到吗？”2007年12月30日，张新实在宿迁驻南京办事处对本刊记者说。不过，宿迁市委研究室主任申斯春当时向江苏省委力陈“年龄不是问题”，他说张新实有四度：勤奋度、学习度、奉献度和忠诚度，特别是忠诚度这一优点可以保证宿迁改革不走回头路。

　　正如人们所料，走马上任后，张新实没有否定宿迁改革，他第一次以市委书记身份在全市大会上作报告，“没有变化，主调不变，主旋律不变，一呼百应，一以贯之。”张新实说。具体到仇和时代“先沟通，先谈话，把民主放在决策前”的民主集中制领导方式，张新实也予以秉承。

　　继任者张新实

　　张新实1951年出生在南京一个普通工人家庭，10岁时父亲就因为肺结核去世，5个兄弟姐妹和没有工作的母亲相依为命，靠糊火柴盒盒、切酱菜等勤工俭学完成高中学业，19岁时进入特大型国营企业南化公司当学徒工，然后通过自身努力一步步走上来，从老国营企业进入政府工作。

　　“张书记是学者型官员，被老百姓称为‘张教授’，比较稳重，对基层百姓有感情，企业家请客吃饭他一般不答应，但喜欢在老百姓家里吃便饭。”宿迁市委办公室主任郭金说，张新实身上“有市民文化教养”。张新实深入基层已经不是传统意义上的车马劳顿式深入基层，而是叫乡镇干部们将自己做的事情用数码相机拍下来，然后做成PPT电邮给他看，当然也可以通过写博客来“汇报”。张新实举例说，远在南京的宿迁办事处的工作，他主要通过办事处主任吴昊的博客来了解。

　　反映到执政风格上，“反应速度不会像仇和那样快，和风细雨式的，讲节奏，启迪思想，不树靶子。”申斯春说，这有点像巴西足球的风格。与之相比，盐城农村出身的大学毕业生仇和则是“暴风骤雨、大刀阔斧式、大开大合”，有点像英国足球的风格。确实，仇和更多地体现出强势意志和精英思路，走路急匆匆的，开会讲话像训话，经常会大喊“谁谁谁给我站起来”，张新实则相对温雅，人情味更浓。不过有一点是相同的，两个人都喜欢“一呼百应”，站在队伍前面领跑。

　　“张新实是被迫身披两张皮，前任仇和被提拔表示上级对宿迁工作的肯定，他不能否定必须继承，然而一直跟着前任的调子走是官场大忌，久了会被视为‘跟屁虫’，因此他必须创新，拿出新政绩。”江苏省委党校一位教授对记者分析说。但张则认为，自己作为仇和时代改革的主要参与者和执行者，为什么就不能继续坚持被证明是对的有效的路呢？

　　对此，申斯春这样评价：“仇和是海派官员，信奉市场经济，执政价值是市场取向；张新实则是新海派，虽信奉市场经济，但执政价值倾向社会取向。”

　　而在张新实看来，这不过是宿迁不同发展阶段的要求不同而已。

　　医改下一步

　　2008年1月3日，宿迁市委三届三次全体(扩大)会议在宿城区会展中心开幕，张新实作常委会工作报告，“始终坚持医改方向不动摇”，这句在多个场合重复无数遍的话又被张新实再一次重申。仇和时代推动的医改是一种以产权改革为核心的、市场化为主导的医疗卫生改革模式，被外界视为“卖医院”。1999年起，对占全市卫生资产98.8%的135 所公立医院进行产权改革，开放社会资本进入医疗服务领域，政府基本上从公立医院退出，实行“管办分开”。

　　葛志健，宿迁市卫生局局长，他说宿迁医改之后，自己从“总院长”变成“总行长”，他与宿迁各级医院院长的关系有点类似于中国人民银行行长与商业银行行长的关系。医改前，政府包办医院，卫生局局长集办医者、管医者和执法者三种角色于一身；医改后，医院变成一个个经济独立的法人，医院的人、财、物葛志健一概不管，他变成医疗服务行业的“总行长” ，“现在我只管法人，不管自然人”。

　　但政府退出的幅度是否过大？从市到县、乡镇的公立医院基本上已经“面目全非”，变成股份制医院或民营医院，并激发社会资本新办医院59所。于是，宿迁医改给外界留下“政府不办医院了”、“为政府减负”等印象，张新实升任市委书记后，两份不同结论的调查报告相继抛出，在全国引起巨大反响和激烈争论，各方莫衷一是。

　　彼时，“宿迁如同台风眼一样平静”，张新实自信“自己的脚穿什么鞋，(自己)心里最有数”，他告诉记者，这场全国大争论并未影响宿迁医改进程。“不是说我们政府放弃责任，或者是应该为而不作为，关键是在什么时期说什么话，不能放在现阶段，中央财政对落后地区进行财政转移支付的背景下谈论当年宿迁医改。”张新实说，宿迁1996年在苏北4个国家级贫困县的基础上建市，江苏省财政收入名列倒数第一名，典型的“吃饭财政”，公务员和事业单位(包括医务人员和教师 )顺利发放工资都成问题，政府办医院的负担非常沉重，无力满足需求，实为中国“看病难，看病贵”的重灾区。

　　不过，改革之后市场化的竞争格局确实并没有像人们料想的那样使药价降下来。关键原因在于，改革无法触及药品市场和设备市场，定价权不在宿迁，甚至不在中国(因为大量设备需进口)，单纯指望医院降低收费并不现实。对此，张新实呼吁国家出台基本药物制度，“否则，政府投入再多，医保标准再提高，都是一个无底洞！”

　　显然，仇和时代的宿迁医改“市场取向”不能解决“看病贵”问题，对于宿迁而言，政府除了为疾病控制、血液中心、急救中心、传染病防治中心、妇幼保健中心等公共卫生服务买单，医疗服务领域市场化之后，政府如何来购买服务以体现政府对公民健康的责任，将成为下一步改革的着力点。对此，张新实正在践行“补需方”的做法，在农村实施大病合作医疗，每人每年100元，共有340万人参保，这样一项政府补助的资金将达到2.7亿元；在城镇实施城镇非职工医疗保障，每人每年150元，共有94万人参保，一年政府要补助1亿元的资金。这位以“社会取向”为特点的“新海派”书记说，随着财力的增加，补需方还会增加。

　　同时，在宿迁市人民医院当了5年院长的杨伟民提醒记者，市人民医院的改革成效并不代表宿迁医改全貌，“大城市帮助小城市，大医院帮助小医院，这种股份制改革谁上台执政都没有问题”，但是，乡镇医院的市场化改革应该反思。杨伟民的理由是，资金、人才和技术在市场化的条件下天然地选择城市而不是农村，结果“城市让生活更美好”，而农村则会走向反面。政府完全退出农村医疗服务领域将引发公平问题，并将引发大医院拥挤、小医院破败的后果，“什么病都涌向大医院”。

　　就是说，光“补需方”还不行，如何在资金、人才和技术上支持乡镇医疗机构尤为紧要。张新实亦提出了“强基层” 的改革思路。杨伟民则提出具体构思：由城市里的大医院并购乡镇以下的医院，由大医院提供设备和人才，形成服务网络化和双向转诊制，类似于有些大学校本部医院与分校区医务室的关系，城市大医院医务人员可以轮流到农村网点提供服务。对于这些大医院的农村网点，政府应该“补供方”，由政府购买部分服务，以保证其公共属性，并通过奖励大医院的手段来调动大医院参与这项改革的积极性。张新实会这么做吗？

　　另外，对于唯一搞政府持股股份制改革的大医院——市人民医院，第一个不分红的5年期过去了，第二个5年期会不会分红？如果分红，会不会引发政治风险？杨伟民甚至退一步，为张新实支招：“哪怕分红后三方都不抽取红利，有一个分红机制来激励合作者(鼓楼医院和金陵药业)。”这个市场取向改革，张新实会坚持吗？

　　张新实对记者说：“改革是渐进式的，一个阶段讲一个阶段的话，就像一位财政部副部长所讲的，中国财政到五六万亿的时候解决养老保险的问题，七八万亿的时候可以解决医疗保险问题，10万亿以上我们可以像欧洲那样搞福利国家。”具体到宿迁改革进程，张新实笑言：“现在有点钱了，感觉做事情利索多了。”

　　“招商书记”晒干部

　　很少有一个时刻像现在让张新实如此兴奋。

　　2008年1月2日，南京，全省干部大会上，江苏省委书记梁保华“特意表扬宿迁登上了一个更高的发展平台”。第二天，便是仇和时代留下的制度遗产——市委全体(扩大)会议开幕，在宿迁投资的外地客商、大学生村官等两个特殊群体亦应邀与会，主持会议的张新实兴高采烈地报出两组数字：2007年宿迁市实现财政收入61.2亿元，同比增长60.7 %，一般预算收入32.9亿元，同比增长64.1%，增幅“全省第一”。

　　1月5日，本次宿迁市委全体(扩大)会议进入第3天，张新实和市长缪瑞林分组带领500多名与会者用3天急行军式的步伐，观摩了宿迁三县五区近半年来的招商引资大项目。4天会议，3天实地观摩新招商引资，这是仇和的制度遗产。早在当沭阳县委书记时，仇和便发明了每年年初党委全体(扩大)会议和年末党委工作会议轮办的模式，每半年由一个镇委轮流当东道主，那时“观摩看项目，看干部冒汗”。

　　进入张新实时代，仅2007年下半年开工的5000万元以上大项目就有103家，一家不漏地观摩，此时“观摩看项目，干部冒脚泡”，“逼着大家招商引资”。

　　这沿袭了仇和的做法——“招商引资作为第一政绩”，不过比仇和更激进，凡是完不成招商任务的单位一律不提拔干部，凡是后备干部都一律安排到大项目一线锻炼、考核。除了公检法和纪委，其余任何机关都有招商指标，人大与政协亦不例外，比如城建局和宣传部是每年1000万，卫生局是2000万的指标，经贸委是4000万。

　　“均衡发展不可能一步到位，肯定要异军突起，靠工业化和城市化的拉动，农民才能都享受转移支付，农民医疗保险、义务教育的财政投入均靠工业化。”基于这样的认识，张新实把自己定位为“招商书记”。

　　张新实告诉记者，12年前他从省直机关调到宿迁工作，成为这个地级市的第一批工作人员，任市政府副秘书长、市计划委员会主任。第一任市委书记徐守盛，“开天辟地，在农田上盖起一座新兴城市”，如今已是甘肃省省长。第二任市委书记仇和，号称“最有争议的市委书记”，推动教改、医改，被外界批评为“卖幼儿园”“卖医院”，实际效果是为政府甩开不少包袱，集中精力建设城市，尤其是基础设施建设，现在已经是云南省委常、昆明市委书记。“就像原始积累一样，这是打基础。”张新实如此评价两位前任的工作，他说前任留给他最大的财富是“宿迁干部有干事情和艰苦奋斗的精神”。

　　当市长时张新实就是招商引资领导小组组长，当书记后：“我跟市长也说了，这个我不让，这是最难的工作，而且是最重要的工作。从农业社会转向工业社会就要招商引资，有些人不愿意招商，说什么专业招商，我说每个人都要招商。为什么？每个人都要‘下一次海’，接受工业文明的熏陶和洗礼，脱胎换骨后再提拔他们。”张新实说，宿迁不少干部知识结构仍处在“说农业大半天，说工业一支烟，说资本不着边”的状态。对此，他提出“干部要为企业家服务”的理念，“每个项目都有一个帮办”。

　　2007年12月30日，宿迁市宿城区一名机关干部在博客上发牢骚，说元旦放假但其部门领导还让他上班，这是违反新《劳动合同法》的。“我把它删掉，你不干拉倒。”1月3日午餐时，张新实与宿城区委书记杨明强同桌，张对杨说起删帖之事。张新实执政下的宿迁，“干部的主要工作是招商引资，白天做帮办，有活晚上干”，对这个发牢骚的干部他很不满意：“说违反什么新《劳动合同法》！你公务员工资本来就高，比老百姓高，你不拼，谁拼啊？”

　　市国税局局长为一个招商项目当“帮办”，为了办理办海关手续，南京跑了5趟，年底才把批文跑下来。岂料文件中有一个错别字，省发改委要求修改文件，结果要重走程序，而两天后就过年了，这个批文就过期作废，“他气啊，垂头丧气的。我说你知道辛苦了，过去你是衙门，人家求你，现在体会到了？”

　　“我的眼睛里容不得沙子，任何一粒沙子都给我开除，抓到一件就处理一件。”张新实承认自己严厉，也承认“有些东西在欠发达地区只能这么干，甚至人们认为是错的，实际上是痛苦的必经过程”。旁的不说，他每年作两次工作报告，一次是年初的市委全委(扩大)会议，一次是年底的市委工作会议，主题永远是一个：招商引资、工业突破、项目带动。有什么样的市委书记就有什么样的执政方式，宿城区区委书记杨明强更激进，他把市委组织部称作“帮办部”、“督查部”、“考核部 ”。

　　值得一提的是，尽管财政收入一下子从38亿增加到61.2亿，但新增财政收入地方留成部分，张新实基本上都当作招商引资的优惠政策奖励给企业。529万人的宿迁有100万人在外地打工，20万名留守儿童，张不得不为这些留守儿童盖寄宿学校，雇佣生活班主任。“财政收入增加对我来说还只是一个符号，我创造了更多的就业岗位，我要让老百姓在本地就业，让宿迁本地人不再背井离乡，留守儿童不再增加。外来人口在我宿迁就业，创业。”

　　在采访过程中，张新实一再跟记者提到“要理解落后地区的现实状况”。

　　精明与担当

　　仇和时代，“改革”是那个时代的强音。当宿迁进入张新实时代，张新实专注于招商引资。至于当年大刀阔斧推行的种种改革，张新实“坚持改革方向不动摇”，各项改革也会“稳步推进”，但不会再有大张旗鼓的举措。

　　当然，宿迁依然是江苏省唯一的综合改革试点市。有些事情，张新实已经悄悄地干了。例如，他把乡镇的卫生院和计生站合二为一，“盖一栋楼，挂两个牌子，一个门进去，两个走廊分两边，但内部整合运作，资源共享”。张新实解释还要挂两个牌子的原因：“上面有一个计生委，还有一个卫生部，你要是把牌子抹掉，那就倒霉，马上就给你好看。”张说，政府体制部门分工太细，条条块块上下负责，部门之间协调成本大大增加。他对中央政府即将实施的“大部制”充满期待，在中央实施改革之前，他只能“悄悄干”。张新实有一个建议：中央应该把计生委、中药管理局，卫生部和药品监督局放在一起，组成一个健康人口委员会。

　　宿迁敢像上海浦东那样先行尝试“大部制”，为中央政府部门改革提供经验吗？“我哪敢！”张新实坦率地说，浦东是全国综合改革配套试点，来头大可以搞“大部制”改革，宿迁没有得到上级授权，他不能干。

　　正是张新实执掌宿迁之后，雷厉风行招商引资，宿迁工业化起步了。然而，宿迁会不会重走苏南模式的老路，重演类似太湖蓝藻事件的环境悲剧？张新实坦率地说，工业化就会有污染，但治理达标后就能上，像苏南一些地方那种小化工厂林立的景象不会在宿迁出现。

　　宿迁目前引进的工业项目基本集中在纺织、服装、自行车制造等传统轻工业，而且张更喜欢“招商选资”这个词，他要求干部们要选“大项目”，而且是“投资强度”高的企业，追求每亩工业产值和提供就业岗位的数量。严格执行起来肯定不容易，但张新实说：“现在法制比较健全，规定比较多了，中央和省里都有很多考量你官员升迁的硬指标(例如节能减排和排污量控制)。”言下之意，他不会拿自己的乌纱帽开玩笑。

　　宿迁市委政策研究室的一位同志对记者说，一开始他对张新实引进一些传统项目感到非常纳闷，有些项目甚至一眼就看出生命周期很短，可能几年就被淘汰了。但是后来他慢慢想通了，张新实的策略是，尽量多储备建设用地指标，将来有一天这些工厂关闭了，厂区建设用地无疑是非常宝贵的建设用地。宿迁地处平原地区，工厂基本都盖在耕地上。中国的耕地保护政策只会越来越紧，如今由中央审批各省建设用地，再由各省将用地指标分批地方政府，一年一批，当年不用过期作废，张新实显然明白“不用白不用”的道理。宿迁发展工业化的冲动不允许他停下脚步。宿迁一些干部说，宿迁基本农田保护达标率高居九成多，“太高了”。

　　沈小鹰，现挂职宿迁市副市长。2006年从苏州工业园区管委会副主任的位置来到宿迁，落实江苏省委“南北挂钩 ”战略，由最富裕的苏州帮助最落后的宿迁建设一个工业园区——苏州宿迁工业园区，沈小鹰任首任管委会主任。在他看来，如今的宿迁类似于上世纪80年代末的苏州，没有工业基础，没有核心技术，没有工业人才，正处在全民招商引资，大力发展工业化的初期。但他也注意到，宿迁水环境特别脆弱，水系不发达，河流很少，环境承载能力很小，但是往往先冲到宿迁来的是沿海发达地区劳动密集型、高耗能、高污染企业，宿迁接还是不接？

　　沈小鹰的任务是帮助宿迁理好三大发展思路，一是规划产业结构，打造一个多元化的产业结构，避免产业单一带来的大起大落式发展模式。其二，资源利用节约化，建标准厂房，投资额3000万以下一律进标准厂房，集约利用土地。其三，保护环境，先开工建设国家级最高标准污水处理厂和地下排污管道，然后再招商引资，钱主要由苏州工业园区做担保向国家开发银行贷款(6亿元)。

　　尽管如此，一些人还是觉得，像苏北这种产粮区，不应该走工业化的道路，应该由国家转移支付和补贴，让宿迁等地专事农业生产。对此，沈小鹰透露，由国家发改委牵头搞的国家主体功能区规划“估计今年要出台”，“把全国划分成若干种类的主体功能区，优先发展区、重点发展区、限制发展区、禁止发展区，现在的矛盾在于，地方政府发展的冲动很大，谁都害怕自己被划入限制发展区和禁止发展区”。沈小鹰分析，就是拿到中央转移支付，但是后发达地区还是不能跟发达地区相比，虽能保证你拥有一个体面生活，但是很难保证你拥有一个富裕的生活。从这个意义上说，张新实上任以来积累建设用地指标，或许会增加宿迁参与博弈时的筹码，让宿迁被划入更高层级的主体区。就是被划入限制发展区或禁止发展区，目前已经获得的发展平台也比之前广阔得多。张新实的精明，远在一些欠发达地区官员之上。

　　张新实说：“一个区域、一个城市，是一个很好的舞台，(当主角)是很有意义的，就看你怎么唱戏。”记者问他，有没有想过到更大的舞台上去唱戏，像他的前任徐守盛和仇和那样？张答道：“我年龄最大，人家不是说官场上没有什么作为了吗？不求做大官，干好每一天，干一天就写一天历史。我还是一个基层干部，年龄到就退休，这个不要跟前任比。”

　　记者询问他上任之初，江苏省委对他的要求，他亦坦率回答：“宿迁的工作你要继承好，高举改革的大旗，高举发展的大旗，高举(执政)为民的大旗。”张新实说，自己手中的权力无非就是用人权和财权，他喜欢自己活跃一点，阳光一点，所以“财权是公开的”，决不搞买官卖官弄个心怀鬼胎，“不然很累的”。