试点：“后扩权时代”困局

　　试点：“后扩权时代”困局

　　各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。从实践来看，如果实行省直管县，也存在着许多需要解决的问题。

　　从国家行政学院调研组对浙江、海南的调研来看，目前改革中遇到了不少实际问题：一是经济强县社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的履行。如公务员录用的审批、社会中介机构审批、机动车驾驶证登记和审验、职工伤残等级鉴定、医疗机构设置、自来水及排污费征收、涉外(婚姻、经济案件、刑事案件)等，需要到市或上级办理；二是经济强县发展需要的市场监管服务机构缺乏，编制受限。如没有海关、商检、金融监管等机构，已有的工商、税务、环保、质监等也编制受限。三是强县扩权和省直管县改革政策与国家体制与法律法规不适应，许多权力难以真正下放，有的下放的权力又收回去了，如与条块的矛盾、与法律法规的不一致、缺少衔接和细则等。四是经济强县的财权和事权不匹配，基础财政压力日益增大。如存在不少“上面请客，下面埋单”的问题。

　　从各地的实践反响和新闻媒体的报道来看，扩权之后呈现出的新矛盾还体现在，一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。二是省直土地、金融、工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。由于县级政府的人事权仍然掌握在地市政府手中，在落实扩权政策时，扩权县与上级(地市)政府许多矛盾难以协调，容易出现“两个婆婆”的问题。扩权县既要维护对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。四是“强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要加强。扩权后，大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县?县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用?这些都是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。五是“强县扩权”改革在全国实施可能存在的问题。在许多经济发达的地区，长期实施的市管县体制，使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。“强县扩权”和省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县成为亟需慎重研究的问题。

　　十一五：突破的关键策略

　　就全国而言，由于各省经济实力、地域面积、人口数量、社会关系、民族成分差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能一刀切，其类型可能有三种：

　　一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等城市化比较高的副省级城市，可重点推进“撤县建区”的力度。

　　二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、西藏、青海、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点。

　　三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。

　　减少政府层级改变市管县体制，实行省直管县，同时还需要行政区划和行政管理体制的配套改革：

　　一是解决我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大问题。目前不少省级区划里县级单位有八九十个，多的一百多个，如四川、河北、河南等。省直管区划行政单位有效管理大体应在50-60个左右，太多了可能出现问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，应缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系，合理下放和配置权力。汉朝贾谊曾在《治安策》中提到“众建诸侯而少其力”的主张，减少和避免地方主义的出现，发挥中央和地方政府两方面的积极性。可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有10-20个左右省级单位的空间。比较稳妥和可行的是应重点考虑增加新的直辖市，比如从大连、青岛、南京、武汉、深圳、广州、西安等选择都有一定的理由和基础。

　　二是调整县级行政区划设置。由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如，河北省与湖北省的行政区划面积都是19万平方千米，而前者竟然比后者多出了70个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国20万人口以下的县有720个(其中不到10万人口的县有314个)，有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿甚至上百亿元。可考虑通过少部分县升格为地级市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市制来减少层级。■