冰雪灾害反思：应对公共危机机制有待系统建设

　　我国南方普遍出现大范围降雪和冰冻灾害天气已经接近尾声，政府部门也于2月15日宣布进入灾后重建阶段，如果说在救灾阶段，摆在第一位的是救灾，那么，现在反思的时候就该到了。

　　“对于中国南方遭遇的这次冰雪灾害，中国社会的反思是不够的，”胡星斗说，“这次中国社会遭遇的罕见复杂危机，如果没有做深刻的反思，我们的公共治理制度将难以进步。”

　　北京理工大学教授胡星斗是中国问题专家，长期关注中国社会问题。

　　他说，无论是整体的应急制度，雪灾后各个部门的应对方案，信息的公开和事后的问责都是不够的。

　　这次雪灾造成如此深重的影响，首先由于大雪本身的反常，还包括遇到春运，两者叠加，“这是现代中国面对的复杂性突发事件”，胡星斗表示。

　　一些问题开始被反复讨论：一些地方电网为何看上去显得如此脆弱？气象预警如何更及时和更具指导性？政府应急机制如何更快启动？部门之间、地区之间在紧急状态下如何更好地联动与沟通？年年春运大潮背后体现的城乡二元体制如何从根本上打破？民间组织如何更好地参与到灾害拯救中来……

　　灾难带来无穷痛苦，也会促成制度的进步。

　　中国法学会副会长、突发事件应急机制专家莫纪宏评论说，这次南方暴雪反映出我国地方政府在处理危机上的经验不足，加上部门分割，在具体的实施和协作中又会出现很多问题。而我国的各级自然灾害预案中，并没有雪灾专项预案。

　　此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来。当然，突发性事件发生时，无论是否有预案，都需要依靠强有力的行政管理机制来加以保障。

　　而中国现有的党政决策体制和中央地方关系，很适合救灾，莫纪宏说，这个体制整合力量及时、有效，容易解决矛盾。在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用。但莫纪宏认为这不应成为常态，灾害来了，如果平常工作不做好，什么准备都没有，再强有力的领导出面也很费劲，基础工作做好了，领导出面就事半功倍。

　　在此次冰灾中，还暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行中起到应有的指导作用。在可能对电网运行稳定性造成影响的气象条件中，风、冰与最高最低气温为主要因素。然而，气象台没有覆冰的专门数据——“冰”不是一项独立的气象参数。

　　早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　此次救灾，民间社会在哪里？在国外，非政府组织(NGO)比如说红十字会已成为救灾中的重要力量。每逢大灾，美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的首选合作对象就是美国红十字会。全美700多个红十字会站点要求在灾后两小时内到达现场，提供避难所、食品、卫生和心理帮助。

　　但是，在中国南方的这次冰灾中，中国NGO所发挥的作用并不明显。

　　清华大学NGO研究所所长王名分析，NGO机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。灾害发生后，他们一方面可以第一时间赶到现场进行救助，另一方面能够马上组织捐款捐物和动员志愿者，做出及时回应。而政府不仅要判断真实情况，而且要通过庞大的官僚体制层层上报、层层决策，然后才能采取行动，往往会错失救灾的最佳时机。

　　对此，北京NPO信息中心主任商玉生先生表示，在这次冰雪灾害中，其实中国的NGO组织还是做了贡献的，但是由于NGO本身的成熟度，活动空间较为狭小，所以其重要性没有显露出来。

　　在突发事件应对法中，专门规定了责任制度，但是，记者在采访中很少发现各级政府对这次雪灾有问责事件发生。突发事件应对法起草小组成员，中国人民大学莫于川教授分析说，按照应急法、应急预案的标准，在常态无突发事件下，有关主管部门或者政府首长要下决心，集中人财物力、人才编制，做好基础性工作。但这些建设很难马上见成效，这涉及干部考核机制问题。至于问责机制，该表彰的要表彰，该批评的要批评，也应找出平时的责任。

　　在整个救灾中，中国的公共治理机制有待系统建设，胡星斗表示，而如果没有问责就很少有人认真执行，没有反思，也就没有制度的进步和完善。