撤销或外移二线关求内外一体化

　　牛语

　　VOICE

　　“二线关”的设置从心理上影响了深圳市民合理的居住导向。随着特区内的居住空间压缩，居住成本大幅提高，但许多深圳市民仍然不愿意到特区外买房，因为“特区内外差别太大”，这些均不利于特区内外一体化的进程。

　　―――南岭村党支部书记张育彪建议取消或外移二线关

　　时隔五年，关于二线关的存废问题再次被提上今年的全国两会。

　　2003年，在全国十届人大一次会议上，32名全国人大代表联名提交撤销二线关建议，于是，撤还是不撤？移还是不移？围绕着横亘在深圳特区内外的二线关的去留存废问题长期被人们争议。在今年的全国两会上，来自深圳的全国人大代表张育彪的《关于采取措施解决深圳特区内外一体化发展面临问题的建议》，再度抛出这一问题，引起有关各方的激辩。

　　“关于二线关的争论已经存在很多年，在现实条件下，如何充分利用二线关来推动深港一体化向实质性方向发展，才是最为务实的做法。”昨日下午，深圳市社会科学院城市营运研究中心主任高海燕研究员认为。深圳特区检查站有关负责人也表示，现在撤销二线关是不现实的，在深港一体化的大背景下，充分利用二线关才是务实态度。

　　“二线关”已滞后

　　张育彪在建议中指出，目前，深圳特区内“二线关”的存在已经造成特区发展规划设置的滞后，阻碍了深圳的一体化发展。深圳的宝安、龙岗两区是六区中面积最大的两区，也是深圳加工制造业的积聚地，大工业、物流、高科技、金融后台支持等也主要集中在这两个区，在深圳城市发展中的经济地位非常重要。

　　他认为，随着深圳城市化进程的加快，原属于宝安、龙岗两区的农业人口都转为城市人口。而深圳也由于特区内四个区的发展空间有限和适应新一轮发展需要，已适时对城市规划和功能定位进行了调整，并在宝安、龙岗设立了四个由市政府直接派出的“新区”。

　　事实上，深圳特区目前“二线关”对人口流动的管理已逐步放宽，外来人口不需要办理通行证即可进入特区，其对人口管理的历史使命已经基本结束。但是由于适时的检查还存在，对于特区内外的自由流动仍然造成影响。

　　严重影响城市发展

　　张育彪认为，目前深圳交通拥堵的重要节点南头、同乐、梅林、布吉四个二线关，很大程度上是由于特区内外接驳、设立检查站造成的。而在特区内外交通规划中，由于考虑到需要设立检查站，一些本来科学的道路规划不得不作出调整，影响了交通顺畅。

　　另一方面，他认为，“二线关”的设置从心理上影响了深圳市民合理的居住导向。随着特区内的居住空间压缩，居住成本提高，但许多深圳市民仍然不愿意到特区外买房，因为“特区内外差别太大”，导致特区内的房价畸高，特区内外房价差异较大，这些均不利于特区内外一体化的进程。

　　全国政协委员马介璋也表示，深圳目前设置的二线关，对正在进行的城市产业转型升级有很大的限制，“特区内各种资源紧张，但特区外龙岗和宝安还有空间发展，但是一个关口造成的法规等不统一，对深圳的整体产业升级有负面影响。”

　　可加强一线关查验

　　为此，张育彪代表将在全国两会上提交建议，呼吁在调整特区内外设置的前提下，将现有的“二线关”取消或者外移至宝安、龙岗与东莞、惠州的边界。

　　全国政协委员涂辉龙也建议，深圳作为重要口岸之一，在深港合作不断加强的大趋势下，二线关的存在的确阻碍了港澳特区与内地经济、物资、人员的交流。港深政府做出了很大努力，增加通关口岸，加快通关速度，现在一线口岸基本畅通了，二线关却成了堵塞交通的“闸口”。他建议，尽快批准撤除深圳、珠海两个特区的二线关、将此前在二线关执勤的武警充实到一线关，加强一线关的查验。

　　■各方激辩

　　观点1

　　支持张育彪

　　把二线关推到城市周边，让整个深圳变成特区

　　“无论是关于解决特区立法权适用范围的分析，还是对于深圳二线关现状的认识和建议，张育彪代表的分析和建议还是很中肯的，我非常赞成他这个建议。”昨日下午，深圳市社会科学院城市营运研究中心主任高海燕研究员表示。

　　实际上，1986年深圳经济特区检查站正式启用以来，主要目的除了维护深圳经济特区的社会稳定，更为重要的政治考量即是保证香港回归平稳过渡。自从1997年香港回归之后，社会上围绕二线关的争议就未曾停息。

　　2007年1月，原深圳市委书记李灏在接受南方都市报记者采访时曾回顾，1992年小平南巡时，李灏曾向邓小平汇报过二线关的问题。“当时社会就有看法，认为二线关阻碍了特区内外的一体化，所以有人主张撤销。但我们的主张是，把它推到整个深圳市的周边去，让整个深圳都变成特区，还可以解决‘一市两法’的问题。所以当时在汇报时提出撤销宝安县，逐步推进特区内外的农村城市化。包括这个打算在内的几个想法，都得到了小平同志的首肯，他说，‘我都赞同，你大胆去干。’现在看来，其实这几个设想都还在逐步实现的过程中。”李灏回忆当时的场景。

　　深圳经济特区检查站有关人员在了解到张育彪代表的建议之后也表示，张育彪代表罗列的事实和建议，基本上是符合逻辑的，“作为人大代表的一种观点，我们也没有什么非议”。

　　观点2

　　撤关非一时能定

　　它涉及到深港两地，需国务院层面定夺

　　尽管多年来关于二线关存撤和是否后移的争论一直未能最终确定，不过“二线关”的管理则一直朝着放松再放松的趋势发展。

　　1992年在向小平同志做过汇报之后，随后十多年来关于二线关的种种争议依然不断，原深圳市委书记李灏认为：“事实上现在二线关控制得越来越松，但也带来了一个问题，就是人口的管理难度越来越大。如果香港没有深圳的二线关和一线关作为缓冲，现在恐怕也不止一千万人口了。我个人觉得，二线关现在的存在还是有一定意义的，如果撤销了，特区就连这个象征意义都没有了。”

　　事实上，“二线关”的存撤和后移问题，最为复杂的问题在于，直接相关的深圳市没有在此事上的决定权。

　　2003年，深圳市人大代表杨剑昌等向深圳市政府提出《关于撤销或北移深圳特区二线》议案，有关方面此后公开了深圳市口岸办对此议案的答复，这也是官方首次正面回应二线去留的问题。“撤销二线非同一般地方行政事务，涉及到中央的重大决策，不属于地方政府的事权范围。因此，二线设施和管理是否撤销，纯属中央事权。”这份答复在最后部分做出了上述表示。

　　据了解，国务院对深圳“二线关”的存撤作出调研的调查组，一般由国务院特区办、公安部、财政部、国家发改委等多个部门组成，至于最终做出决定，则需要更高层面的定夺。

　　“由来自深圳的全国人大代表提出这一问题，可以让撤销或者后移深圳二线关这个问题，得到更高层面的领导的关注。由他来提出，可算是抛出重磅炸弹。要解决二线关的问题，不是广东省和深圳市这个层面能够做出最终决定的，必须引起国务院有关层面的关注和重视，进而寻求解决之道”，昨日下午，深圳市人大代表杨剑昌在了解到全国人大代表张育彪的这一建议之后，对记者表示。

　　“社会上对于二线关有各种议论，人大代表也可以提出自己的建议，但是对于改变二线关现状的任何决定，不仅涉及到深圳和香港，都需要国务院层面作出。”昨日下午，深圳经济特区检查站有关人员表示。

　　观点3

　　现在撤不现实

　　可利用“二线关”推动深港一体化

　　分析人士介绍，2008年1月，国务院有关部门组成的调查组曾来深调查“二线关”问题，结论为：2017年香港普选之前“10年内不撤销二线关”，10年之后再视情况而定。

　　“在目前的现实背景下，二线关的存在是中央基于香港而考虑的，因此对于深圳来说，比较务实的做法是充分利用二线关，在人才和物资自由流动方面，促成更进一步的实质性进展。”

　　昨日下午，深圳市社会科学院城市营运研究中心主任高海燕研究员分析。

　　此前的2007年，香港特区政府曾向中央提交允许深圳户籍人口自由往返香港的建议，分析人士认为，二线关作为特区的象征和人口流动的管理机构，应该积极改善管理而不是立即撤销。

　　“加紧二线关，放松一线关，不失为推进深港一体化实质性发展的措施。”高海燕认为，这样更有利于推动深港在人流和物流方面的畅通便利。

　　深圳经济特区检查站有关人士也认为：“撤销二线关现在是不现实的，将二线关后移到宝安龙岗与东莞惠州交界处，实际操作中则面临着诸多难题。”而最为务实的考量，则是在各个层面达成共识，如何进一步充分利用深圳“二线关”，推进深港一体化进程。

　　■焦点

　　代表认为特区立法权使关内外法规适用不统一

　　撤关可解决“一市两法”尴尬

　　事实上，和五年前提出撤关时更多地谈到对城市经济发展影响不同，此次部分人大代表和政协委员再提撤关时，关于特区立法权的覆盖范围造成的深圳特区目前存在的“一市两法”现状，得到了更多关注。而在新的企业所得税法实施后，深圳经济特区在经济政策方面的优势已完全和其他地区“平等化”，在深圳目前正在启动的新一轮发展跨越和解放思想的进程中，用好特区立法权，被各方认为是深圳经济特区解放思想的最大优势。

　　特区立法只能关注四个区

　　但是，根据目前相关规定，深圳经济特区包括福田、罗湖、南山和盐田四区，而面积最大的两区龙岗和宝安区则不属于特区范围，不适用于特区立法。这种局面造成深圳在使用特区立法权时，往往要遭遇“一市两法”的尴尬。即在特区立法只能关注四个区，对特区外却并不适用，这在一定程度上束缚了深圳特区创新的脚步。

　　对此，全国人大代表张育彪表示，深圳在特区立法权方面，敢闯敢试，许多特区立法既为深圳的经济社会发展提供了有力保障，也为国家的统一立法提供了重要参考，目前已通过的法规和法规性文件291项，其中制定法规167项，特区立法占所有制定法规的较大比重。但由于特区立法仅适用关内四个区，对于关外两个区不适用，关外两个区只能同特区一起适用较大市立法，导致法律适用上的不平等和很多管理上的难题。由于顾忌到特区立法不能适用于全市，也束缚了立法部门的手脚，不利于率先立法、创新立法，影响了特区立法授权目的的实现。

　　造成同城“司法不统一”

　　全国人大代表、深圳市人大副主任邱玫也表示将在全国两会提交一份《关于扩大深圳经济特区法规适用范围的建议》。她认为，在宝安、龙岗两区城市化步伐加快的现在，深圳“一市两法”问题日益突出。一方面，法规适用不统一，造成特区内外在经济发展、城市规划和建设等方面的不平衡，降低了深圳作为一个整体城市的综合竞争力。另一方面，特区内外属于同一行政区域，本应按照同一标准、制度实行统一的行政管理，但“一市两法”却在同一城市形成两种不同的行政管理模式与管理制度，影响了行政管理的统一性，也加大了管理成本。

　　邱玫还认为，“一市两法”影响了司法的统一，使法院在审理案件时，有时同一类型的案件仅仅因为特区内外地域不同，选择适用了不同的法律、法规，从而产生了不同的审判结果，有可能造成法制环境的差别，影响权益的同等保障。

　　建议扩大特区法规适用范围

　　邱玫表示，全国人大常委会法制工作委员会从2004年下半年开始，就着手研究扩大特区法规适用范围的问题，还分别到四个经济特区进行了实地调研，并分别征求了经济特区所在地的省的人大常委会的意见。2006年1月还召开了扩大部分经济特区法规适用范围座谈会。但此后，扩大特区法规适用范围问题一直未见进展。为此，她向全国人大常委会、全国人大常委会法制工作委员会建议，继续支持深圳在立法上先行先试，将特区法规的适用范围扩大到深圳市所辖全部行政区域。

　　而政协委员马介璋则认为，要解决包括一市两法，以及深圳城市产业升级、深港合作需要等等问题，目前最好的方法便是“扩大现有的特区范围，把二线关向外移动”。

　　■二线关大事记

　　深圳经济特区设立两年后，1982年6月经国务院批准，特区与非特区之间设立了深圳经济特区边防管理线。这条东起大鹏湾畔背仔角，西起珠江口侧安乐村，全长84.6公里的特区管理线，被人们称为“二线关”。

　　●1983年12月

　　深圳特区检查站成立，它是全国公安边防部队惟一由国务院批准，驻守在边境地区的正团级检查站，主要任务是对出入特区的人员和车辆实施检查。起初，深圳“二线关”设置南头、沙湾、白芒、盐田、背仔角、布吉等6个检查站，1994年至今，陆续增开了十余家检查站。

　　●1997年

　　香港回归后，“二线关”对于深圳关内关外一体化和城市化发展所产生的一些负面影响，开始被各界谈起。

　　●2000年6月

　　国务院有关部门组成的国家体改委、公安部、国家海关总署人员参加的调研组，对深圳“二线关”调研结果是：深圳经济特区管理线并不影响深圳的经济发展，深圳经济的成功经验已充分证明这一点。

　　●2003年

　　全国两会期间，深圳再次掀起“二线关后移或者撤销”的呼声，将“二线关”外移到深圳与东莞、惠州接壤的地方或者撤销“二线关”，成为当时人们的两种设想。

　　●2008年1月

　　国务院有关部门组成的调查组前往深圳等地调查“二线关”。据分析人士透露，此次调查组结论为2017年香港“普选”之前“10年之内不撤销”二线关。

　　采写：本报记者 姜锵 王莹

　　摄影：本报记者 吴峻松 陈以怀