莫纪宏：雪灾提高了政府依法救灾能力

　　未雨绸缪

　　提高政府依法救灾的能力

　　-莫纪宏

　　2008年春运期间突如其来的一场涉及我国南方近20个省市的大雪灾，不仅考验了我国各级政府和全社会应对自 然灾害的能力，也检验了受灾地区各级政府依法救灾的法律意识和水平，是对2003年“非典”以来我国突发事件应对制度 建设成果的全面考核。

　　总的来说，这次雪灾应对工作各方面都能够做到井然有序，在不长的时间内迅速恢复了受灾地区的交通、生产和生活 秩序。但是，由于此次雪灾成灾面积大，涉及范围广，特别是又恰逢春运，所以，在应对雪灾的过程中也反映出了一些值得关 注的问题，特别是在依法救灾方面，仍然有需要值得进一步改进和提高的地方。

　　突降雪灾考验政府

　　据民政部统计，截至2月12日，此次低温雨雪冰冻灾害已造成1111亿元直接经济损失。上海、江苏、浙江、安 徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建 设兵团等不同程度受灾，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192. 7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间。在此次救灾 中，湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省份共投入救灾人员775万人次，各级共投入救灾资金13.98亿元 ，发放大量方便食品、口粮、食用油、饮用水、取暖燃料、棉衣被等救灾物资，累计救助铁路公路滞留人员和受灾群众655 .5万人。

　　实事求是地说，此次雪灾所引发的突发事件紧急程度足以启动国家层面的一级预警响应机制。不过，此次雪灾发生之 后，在党中央和国务院的统一领导下，受灾地区的各级人民政府以及全国人民都全力投入救灾活动，基本上做到了一方有难、 全国支援，各项救灾工作和秩序恢复工作都是比较好的，并且在除夕前基本上恢复了京广交通大动脉，让受阻的回乡探亲的群 众都能及时地回家过节。虽然没有启动国家层面的一级预警响应机制，但是各方面的应急工作基本上做到了井井有条。

　　当然，此次突发事件应对工作，总体上给人的感觉是中央政府特别是党和国家最高领导人亲自过问、深入灾区第一线 ，进行全力协调和指挥，才使得各项工作能够基本上做到井然有序。受灾地区的地方各级人民政府在突发事件应对中没有完全 发挥自身应有的依法救灾的作用。

　　究其原因，不外乎有以下几点：

　　一是此次雪灾属于五十年一遇，特别是在南方地区，很少发生像今春这样的大雪灾，所以，对成灾的可能性估计不足 ，一些受灾地区的领导人和地方政府一开始没有在思想上引起足够的重视，结果导致仓促上阵，不能在最短的时间内对灾情作 出准确判断，采取迅速和有效的措施来应对灾害；

　　二是由于我国目前南方地区主要是针对防洪、防地质灾害、森林火灾、防旱等制定了相应的应急预案，而很少有针对 雪灾事先制定应急预案的。因此，此次雪灾一发生，受灾地区的各级政府不能直接依据应急预案来采取相应应急措施，许多问 题只能依靠向上请示汇报的方式来采取相关措施，结果影响了应急工作的效率；

　　三是目前在全国范围内，也没有制定针对雪灾的全国性应急预案，这是我国现行应急预案制度存在的缺陷，即对哪些 自然灾害应该制定全国性预案事先科学论证不够，结果导致了雪灾一发生，中央政府不能很快地有针对性地采取应急措施，只 能依据现有的一般性应急预案。同时依靠党和国家领导人深入一线进行直接指挥和协调来解决应急工作中出现的问题，虽然说 这种做法有很好的实际效果，但是却没有完全发挥我国现行的应急预案制度以及《突发事件应对法》所确立的应急体制应有的 组织、协调和防范作用；

　　四是此次雪灾恰逢春运，不仅影响了受灾地区居民的生产和生活，而且也阻碍了南北交通大动脉的畅通，属于“复合 性的突发事件”，增加了突发事件应对的难度，应急工作远远超出了受灾地区各级人民政府自身救灾应急的能力范围。

　　应急预案理应加强

　　总之，此次雪灾带给我们一系列值得进一步认真思考的问题。其中最主要的问题还是集中在如何科学地制定应急预案 ，建立统一、高效和集中的突发事件应对机制，健全政府和公众依法救灾的法律意识等方面。

　　从科学地制定应急预案的角度来看，对于现有的关于自然灾害救助的五个国家级应急预案需要进一步加以完善，特别 是应当建立集中、统一的国家级应急预警和指挥系统，将国务院应急指挥中心改为实体性的政府职能部门，统一行使各项应急 指挥职权，改变原来以灾种来分别设置应急指挥系统的制度弊端，做到一旦有灾，不论发生在何时、何地，都能够依靠统一集 中的应急指挥系统立即投入应急救灾活动，争取在第一时间内将突发事件控制在萌芽状态，提高政府应急工作的效率。

　　同时，依靠统一集中的应急指挥系统还可以有效地应对各种“复合性的突发事件”，便于建立层层负责和把关的突发 事件应急指挥机制。

　　此外，必须要加强对社会公众和各级政府的突发事件应对知识的宣传和教育，要把减灾放到建设“和谐社会”的高度 来对待。与此同时，还应当制定一系列配套的法律、法规来完善我国现行的灾害应急制度，例如，制定《灾害救助法》、《灾 害补偿法》以及《紧急状态法》等等，通过明确政府与公民在突发事件应对中各自的权利和义务，来全面规范我国的突发事件 应对制度，提高突发事件应对工作的效率。

　　(作者为中国社会科学院法学研究所研究员)