发改委：一个宏观调控部门的挑战

　　从计划委员会，发展计划委员会，到发展与改革委员会，“发改委”的数次转型几乎可以被看作是从1982年开始的政府机构改革的一个缩影。

　　主笔◎朱文轶

　　从国家计委到发改委

　　事实上，发改委的每一个历史身份可能都无法像它现在这样牵动人心。作为中国最重要的宏观经济调控部门之一，发改委早已完全有别于它的前身——那个依靠枯燥数字发布精确的指令性计划来提供产品原材料、控制社会生产的“计委”。那个曾举足轻重的综合经济部门关乎国计民生，却让人们感觉距离遥远，而现在，人们能主动从媒体上了解这个部门的所有政策详请——它在某些方面几乎就是反映中国经济冷热的温度计，人们还迫切希望得知油价涨跌、药品降价、环保政策，甚至节假制度的调整……

　　吸收了部分经贸委和体改委宏观职能的国家发展与改革委员会，成为国务院第一大部委。发改委权限的扩张，既说明传统管制型政府继续完成“从计划到规划”的战略转身的迫切，也说明在现有条件下，一些计划经济时代的调控工具，传统的行政手段和审批权——尽管已经屡屡被削弱——仍然没有到完全退出历史舞台的时刻。

　　当然，这也让发改委身处一种矛盾的身份中。某种意义上，它承担了政府方向把握和领导作用发挥的大部分职能:它要确保经济增长，它要更有效地分配资源，更要在一片荒原之上建立起提供充分自由的市场竞争规范。而在过去的一系列改革中，它的宏观调控角色越是被强调和突出，它就越要依赖众多的微观手段，来实现这些宏观目的，这让它在许多时候饱受“重回‘计委’”的质疑。“可以说，发改委的身上集中了过去26年中国政府改革的成就和艰难。”一名国家发改委官员接受记者采访时这样说。

　　从综合经济部门到宏观调控部门

　　1993年在“简政放权”的思路下几经调整的“计委”已经不同以往，但仍然是一个权力微观、管理事无巨细的机构。

　　“1988年，根据七届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，撤销国家计委、国家经委，组建新的国家计划委员会。”行政学专家冯云生说，这时按照发展有计划的商品经济的需要，第一次对国家计划委员会的职能要求进行了修改，“主要是对企业的管理，由直接控制为主逐步转向间接调控，通过经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节和影响市场的供求关系及其变动趋势，引导决策”。

　　具体说，国家计划委员会几个重要的职能机构，比如工业综合一司、工业综合二司并成了“机电轻纺司”。“这些都体现了机构管理职能上的新变化:工业司不再管工业生产计划了，而是工业生产力的布局和工业生产项目的审批，对工业和重大基础设施建设提出建议，制定中长期计划，提出各行业发展意见和产业政策。”

　　“但准确说，这时候‘计委’仍然处于计划和市场结合的过渡阶段。”一直在这个系统工作的唐山市原发改委主任薛渤洵说，“不同的是，以前从中央下到地方的生产计划，无所不包。小到什么呢，一年生产多少订书钉，生产多少裘皮钉;每年生产几万套车马挽具……根据国家指令，国家提供原料供应，否则没有材料。而在1988到1993年这个时期，先是逐步缩小‘指令性计划’的范围，然后‘指令性计划’逐渐变成‘指导性计划’，原材料供应从百分之百的调拨，改成百分之五十，后来变成百分之三十的调拨。”

　　“‘简政放权’的进展缓慢，是因为很长时间，政府改革总在内部进行商量。”薛渤洵说。国务院征求各部委意见，各部委就表示“看国家需要，看其他部委需要”，开会时候最普遍的意见，就是说中国的情况总是“一管就死，一放就乱”，一些部委的态度都是现在市场经济不成熟阶段“放的必要很小，主要还是要强化”。

　　政府机构改革在1993年后首次加速。薛渤洵说，从1993年的国家计划委员会到1998年的国家发展计划委员会，背后的一个重要思路，“是将一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”。

　　冯云生说，1993年的“三定”方案规定，国家宏观经济管理部门主要包括国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行。1995年，“九五”计划中进一步提出“将综合经济部门调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门”，而这点又在1997年党的十五大中被再次强调。“一个‘权威的宏观经济调控部门’，成为整个宏观调控体系建立的关键。”他说，在1998年相应的国务院机构改革方案正式出台前，争论主要围绕计委、经贸委、财政部和央行，谁在这个调控体系中占主导。

　　“当时有过三种方案的讨论。”薛渤洵说，“最多的一部分人认为，负有综合协调职能的计委应掌握足够的调控手段，以支持宏观调控政策的实施，而目前权力过于分散导致政出多门、政策不配套、计划部门缺乏协调所需要的必要的综合能力。因此计划部门应该参与货币政策、财政政策的制定，统一固定资产项目的审批权限，将基建项目和技改项目集中由计委统一管理。强化财政政策和货币政策宏观调控职能的方案也有一些支持者。”

　　中国宏观经济调控的难题在于处理中央与地方政府、宏观与微观的关系。“发改委统领宏观经济调控可以说是中国当时，乃至现有情况下的最佳选择。”

　　大部门的亮相经过

　　“这种中国特色的宏观调控，注定需要一个大部门的诞生。”薛渤洵说，“国家机构改革的两条基本主线是，宏观调控和产业政策布局上转移，政府行为从干预市场和干预企业中撤出，一边是强化，一边是弱化。而对计委来说，从1998年开始，更重要的是强化它的宏观职能。”薛渤洵提醒记者，1998年由国务院总理朱镕基主导的国务院机构改革中，当时的经贸委合并了10个专业部委，这10个部委成为它的内设国家局。它甚至还拿走了计委的若干职能，从而被人形象地称为“小国务院”。这种变化当时被学界称为“小计委大经贸”的取向，和4年后计委大大强化有着相同的初衷。

　　“经贸委这个在中国存在了10年左右的‘超级部委’被一分为三，这个曾兼并了10个专业部委而形成的国家局，除了烟草局外，目前其他9个已经成为行业协会——这些协会将最终成为自律性的纯NGO(非政府组织)，而它最为重要的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等等宏观调控职能被划分到发改委中。”中国社会科学院经济研究所原所长张卓元说，“过去20年间，计委、经贸委的职能和机构调整最为频繁，一方面反映计划部门在经济调节中举足轻重，另一方面也表明在改革发展的不同阶段，政府在对经济宏观调控的各种形式间选择之难。”

　　国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群接受采访时说，发改委2003年如此多新职能的并入，实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致、彼此关联的宏观调控职能都归并到了一个部门，这完全出于强化中央宏观调控政策的统筹制定与部署的目的。“比如，经贸委中涉及投资企业的职能归入发展和改革委员会，目标很明确，就是有助于结合综合性宏观调控目标对经济的短期运行，生产、调度等进行更直接的调控。”

　　而真正完成国务院第一大部委的亮相，还需要体改办职能的并入，“它充分完善了“发改委”作为核心宏观调控部门的职能设置:将具体调控手段与政策层面改革措施相互协调”。张立群说。

　　“在中国20多年的经济体制变革和政府机构改革中，有两个机构的作用是十分重要的，也是其他国家所没有的:其一是中央财经领导小组，其二是国家体改委。中国经济改革中很多的重大决策和‘过桥’思路，都是由这两个机构提出和落实的，当遇到部门之间的利益纷争时，也都是由这两个机构进行协调的。”经济学家刘纪鹏说。国务院体改办前身是1983年设立的国家经济体制改革委员会，是国务院的一个直接组成部委，地位“相当特殊”，当时主要负责推动中国从计划经济体制向市场经济体制转变。1998年，体改委在机构改革中由“实”变“虚”，成了一个虚体委员会，“总理兼任主任，国务院有关部委的部长任成员”，反而具备了“相当层次的议事功用”。

　　这个在历史职能上承担国家经济体制改革委员会的具体工作、作为“我国经济体制改革的政策策源地”之一的机构，并入发改委后，一个新的“大计委”的轮廓已经日渐清晰了。“发改委将沿袭当年国家体改委在各个政府部门之间的协调工作。”

　　“发改委的综合部门作用，也决定它的大部门角色和在国务院部级机构里的位置。”薛渤洵说。比如国务院提出的土地红线，那么要保证这个底线，每年的“土地指标”就要由国家发改委和国土资源部来商量。发改委主要是国务院的综合协调部门，几乎和每个专业部门都有关系，劳动和社会保障部、卫生部、教育部等，所有这些部门都能在发改委找到和它对应的处和司。“同为宏观调控部门之一的财政部也是综合性的，但它是资金形态的综合管理;把财政资金和金融资金归属到一块的还是发改委的‘资金平衡’职能，它要负责财政、信贷、物资的综合平衡。”

　　在宏观与微观调控之间

　　以宏观调控为职能的发改委，在连续几年经济出现过热情况下成功抑制“险情”，但也因此开始备受争议。行政学专家从明生说，从2004年以来的调控措施，几乎完全是行政性和政治性的，包括通过政令的方式控制土地供应，由发改委严格控制项目审批，强化环保标准的执行，或者直接对产业结构、产品结构进行控制。这一次对房地产过热的调控，更采取了强化反腐败的方式。

　　“按理说，在市场经济条件下，宏观调控的主角应逐步让位给中央银行，必要时再加上财政部。可是在此次宏观调控过程中，尽管我们的经济基础市场化程度已经很高，对外开放程度也已经很高，但是调控的主角仍然是国家计划部门，这就难免与微观经济基础发生冲突。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，目前的国家发改委不仅拥有宏观调控权，而且还拥有微观项目审批权;不仅负责经济社会发展的职能，而且还肩负着体制改革的重任。身兼数职，职能之间难免存在多重矛盾。

　　“现在的宏观调控其实是发改委在调控，宏观调控不是哪个部门的事情，应该是政府的一项综合性工作，应该是在国务院的领导下，各部门协调形成一种合力。发改委在宏观调控的主要职能定位应该是协调宏观调控，而不是实施。实施宏观调控可以由掌握不同政策工具(比如财政、金融等)的部门去完成。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说，市场经济下的宏观调控主要靠财政政策和货币政策，若主要靠行政干预，则就不是宏观调控，而是“微观调控”了。

　　事实上，发改委目前的职能现状也是宏观调控的必须:分税制改革让各地方政府成为独立的利益主体，中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式，大量公共品供应责任由市县政府承担，但给地方政府的财权并不与此匹配，地方政府必须寻找新的财源。同时，经济增长业绩在官员的政绩考核体系中的权重越来越大，地方政府可以通过各种方法控制信贷、土地、劳动力等要素的价格，地方政府既有动力、也有能力通过吸引投资和政府直接投资，推动本地经济增长。由此出现了地方政府为了增长的竞争。在这种背景下，发改委职能进一步强化是唯一的解决之道。到目前为止，发改委总部(26个职能部门)的编制已经达到900人，成为名副其实的第一部委。“不必对此多虑。”国家发改委经济体制与管理研究所副研究员高梁认为，从计划到规划是一个非常大的转变，在从具体产品的计划向宏观经济的规划转变过程中，“发改委里每一个触角都是高度专业化的，又牵扯到非常宏观的全国性事务”，“在我国经济高速发展的过程中，发改委的强势发展有其合理性”。-

　　(实习记者王兵兵对本文亦有贡献)