五年立法工作的特点

　　二、五年立法工作的特点

　　立法是国家的一项基本政治活动。加强立法是实行依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。总结五年立法工作的实践经验，主要有以下几个特点。

　　1.坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向，从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。

　　中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化。十届全国人大及其常委会在立法中强调，要坚持正确的政治方向，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，服从服务于党和国家的中心工作，牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念和法治观念；始终保持高度的政治敏锐性，增强政治辨别力，特别是在制定涉及基本制度、政治体制、重大方针政策的法律时，从政治上观察问题、处理问题；在事关政治方向、政治原则的重大问题上保持清醒的头脑，妥善解决立法中遇到的矛盾和问题，通过立法坚决贯彻执行党的路线方针政策和重大决策。

　　2.从我国社会主义初级阶段基本国情出发，适应改革发展需要，正确处理坚持社会主义基本制度与发展市场经济的关系。

　　我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。实现全面建设小康社会的宏伟目标，我们面临着极其繁重而艰巨的任务，这就对立法工作提出了新的更高的要求。常委会强调，立法要从我国的国情和实际出发，深刻认识和正确把握我国发展的阶段性特征，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展来开展立法工作，适应各项事业发展的需要。

　　在建立和完善社会主义市场经济体制方面，把社会主义与市场经济有机结合起来，立足中国国情，既注重坚持社会主义基本制度又注重反映市场经济一般规律，既注重消除传统计划经济的弊端又注重解决市场经济本身所固有的缺陷，认真总结我们自己的实践经验，吸收借鉴国外市场经济法律制度的有益做法，在物权法、企业所得税法、反垄断法、企业破产法、公司法(修订)、证券法(修订)、对外贸易法(修订)等与社会主义市场经济关系密切的立法中较好地处理了一些重大问题。

　　3.坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的问题。

　　2004年3月十届全国人大二次会议通过的第四个宪法修正案，增加了国家尊重和保障人权的规定，完善了土地征收征用制度，进一步明确了国家对发展非公有制经济的方针，完善了对公民财产权和继承权保护的规定，增加了国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的规定，这些修改对于切实维护最广大人民的根本利益具有十分重要的意义。

　　近年来常委会以改善民生为重点着力加强社会领域立法，充分发挥法律规范在调整社会关系、促进社会和谐方面的重要作用。在劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、义务教育法(修订)、妇女权益保障法(修正)、未成年人保护法(修订)、个人所得税法(三次修正)、企业破产法、农业税条例(废止)等立法过程中，认真研究解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　4.坚持统筹兼顾，正确认识不同地区、不同阶层、不同群体、不同方面的利益诉求，妥善处理各种利益关系。

　　随着经济社会的发展，各种深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。常委会高度重视法律规范在调整社会利益、构建和谐社会方面的重要作用，在立法中区别法律关系的不同性质，妥善处理权力关系、权利关系。

　　━━正确处理权力与权利的关系，保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。既给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又注意对行政权力进行规范、制约和监督，促进行政机关正确行使权力，保持权力与权利之间的平衡。反洗钱法在确立反洗钱机制、规定监管职权的同时，还注意防止公共权力不适当地干预经济活动和社会生活。

　　━━正确处理权力与权力的关系，坚持权力与责任相统一，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则。银行业监督管理法、中国人民银行法(修正)、证券法(修订)等金融法律，在赋予有关监督管理机构必要的监管权力的同时，又在监管的范围、行使权力的程序和有关法律责任等方面对其加以必要的限定和制约。

　　━━正确处理权利与权利的关系，促进社会和谐稳定。权利与权利的关系实质上是不同社会群体、阶层之间的利益关系，立法必须统筹兼顾各方面的利益诉求。在审议劳动合同法草案过程中，注意把握了三条原则：一是着眼于在社会主义市场经济条件下构建和谐劳动关系；二是统筹兼顾用人单位和劳动者双方利益，在明确劳动合同双方当事人权利和义务的同时，注重维护劳动者合法权益；三是有利于优化投资环境，扩大就业。

　　5.坚持解放思想、实事求是、与时俱进，深刻认识我国发展的阶段性特征，妥善处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系。

　　常委会在立法中坚持立法与改革发展进程相适应，为改革发展创造良好的法制环境。对于立法中遇到的问题，注意从我国国情和实际出发，具体问题具体分析，区别不同情况作出处理：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革发展留下空间；对于实践经验缺乏，各方面意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作规定。按照这样的思路处理问题，对于统一思想、凝聚共识、提高立法质量很有助益。

　　在肯定改革发展经验的同时，又为深化改革和进一步发展留下空间。我国正处于社会变革时期，现实生活在不断变化，原有的体制和做法也在不断创新。这就要求立法工作一方面要及时把改革发展中成功的经验用法律形式固定下来，另一方面要注意为深化改革和经济社会发展留下空间，把法律的“定”和改革发展的“变”有机结合起来，使法律在肯定已有实践成果、反映当前认识水平的同时为进一步改革发展留有空间。在制定农民专业合作社法时，考虑到农民专业合作经济组织的发展还处于初始阶段，各地做法不一，形式多样，提出法律的规范不能太严太细，应当更多体现灵活性和包容性，多扶持、少干预，为农民专业合作经济组织的发展创造宽松的条件，经过探索、实践，再总结经验加以完善。

　　适应新情况、新要求，及时修改完善有关法律。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，一些过去制定的法律已经不能适应实际情况，需要适时修改完善。常委会把修改法律放在与制定法律同等重要的位置，对不符合改革发展需要的法律或者法律中不符合改革发展需要的条文，本着实事求是的精神，适时地予以修改，使法律较好地与发展改革的进程相适应。据统计，在十届全国人大及其常委会已经通过的74件法律中，修改的42件，废止的1件，立新废旧的5件，三类立法占65%。

　　6.把提高立法质量作为立法工作的重点，不断进行新的探索和实践，推进科学立法、民主立法。

　　实行科学立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。常委会在坚持长期实行且行之有效的好做法的同时，积极推进科学立法、民主立法，力求准确把握客观规律，使制定的法更好地符合我国国情和实际，充分反映人民群众的意愿，适应各项事业发展的需要。

　　━━不断加大调研的力度，有针对性地深入基层、深入实际、深入群众，掌握第一手材料。每一部法律在起草、审议和修改的过程中，都召开了相关的座谈会，并书面征求各部门、各地方、专家学者等各方面的意见。为修改完善物权法草案，全国人大常委会委员长和几位副委员长多次主持召开座谈会，直接听取对物权法草案的意见。立法工作机构先后召开了上百次座谈会，书面征求了各相关部门、各省(区、市)和专家学者的意见，到20多个省(区、市)进行了深入调研。为修改完善监督法草案，全国人大常委会委员长、副委员长多次到地方进行调查研究，主持召开座谈会，直接听取对监督法草案的意见。

　　━━选择与群众利益密切相关的重要法律草案向社会公布，更广泛地听取各方面的意见。为了制定、修改好物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法，常委会将这四部关系群众切身利益的法律草案向社会公布，广泛听取社会各界的意见。公布法律草案在社会上引起了强烈的反响，有关方面表示了极大的关注。物权法草案向社会公布后，立法工作机构收到1万多件人民群众的意见。劳动合同法草案向社会公布后，立法工作机构收到近20万件意见，其中来自基层劳动者的意见占65%。就业促进法草案向社会公布后，立法工作机构收到1万1千多件人民群众的意见，其中企业事业单位职工、进城务工人员、大学生、农民等基层群众所提意见约占收到意见总数的70%。水污染防治法向社会公布后，立法工作机构也收到2千多条人民群众的意见。立法工作机构还通过报纸、电视、网络等新闻媒体，及时向社会反馈人民群众的意见，在宣传普及有关法律知识的同时，调动了人民群众参与立法的积极性。

　　━━就立法中与群众利益密切相关、意见分歧较大、需要统筹兼顾的重大问题，召开立法听证会，直接听取公众和有关方面意见。在审议个人所得税法修正案草案过程中，为广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见，依据立法法的规定，经委员长会议同意，法律委员会、财政经济委员会和法制工作委员会于2005年举行了个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大及其常委会历史上的第一次立法听证会，是推进民主立法、扩大公民有序参与的积极举措和有益尝试，受到了社会各界的好评。

　　━━就专业性、业务性较强的问题召开论证会，认真听取和研究专家学者的意见。针对物权法草案中物权与债权的优先顺序、公共利益的界定、物权保护是否适用时效、能否以应收账款作担保等专业性较强的问题，召开了立法论证会，邀请有关方面的专家学者对有关问题进行了充分论证。针对关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定草案中的有关问题，组织法律专家就有关问题进行了论证，取得了较好的效果。

　　━━重视发挥全国人大代表在立法中的作用，认真研究和吸收全国人大代表提出的立法建议。在法律草案的起草过程中，征求并认真研究提出议案的全国人大代表的意见和建议。召开有关法律草案的座谈会、研讨会和进行调查研究时，邀请有关全国人大代表参加。常委会审议法律草案时，邀请相关领域的全国人大代表列席会议，听取他们的意见。在制定刑法修正案(六)时，采纳了代表议案提出的意见，扩大了洗钱活动的上游犯罪的范围，增加了赌博罪的量刑档次，扩大了公司、企业人员受贿罪主体范围，提高了重大安全事故罪的量刑幅度等。为修改好民事诉讼法，常委会第一次以代表议案为基础形成修正案草案，认真解决近年来社会反映强烈、代表普遍关注的“再审难”和“执行难”的问题。

　　━━公开有关的立法信息，增强立法工作透明度。全国人大常委会审议法律草案，向新闻单位开放；有关专门委员会审议法律草案的会议，经过规定的程序，向新闻单位开放；法律通过后举办新闻发布会，介绍法律的基本原则和主要内容，回答社会关注的问题。采取多种形式加强法律的宣传、学习和培训工作，促进法律正确有效地贯彻实施。开通中国人大网，重要法律草案的有关文件和资料，都在中国人大网上刊登。通过新闻媒体的报道，使社会公众更加深入地了解法律起草和审议的有关情况，调动了人民群众参与立法的积极性。

　　━━改进专门委员会、常委会工作机构工作方式。常委会按照立法法的规定，进一步完善了立法工作制度和机制。专门委员会、常委会工作机构为履行法定职责，进行深入、扎实、细致的工作，形成合力共同做好立法工作。专门委员会对提请常委会审议的法律案，提前介入，向委员长会议提出审议报告，为常委会审议作必要的准备。法律委员会坚持逐条审议法律草案，认真研究采纳委员、代表提出的意见。立法工作机构及时、全面收集整理各方面提出的意见，并研究提出相关解决方案，立法服务工作不断加强。

　　━━加强沟通和协商，处理好各种关系。立法工作涉及各方面的关系，各地方、各部门、各方面在一些问题上常常存在不同的意见，处理好同各地方、各部门、各方面的关系，对提高立法质量至关重要。常委会强调，立法要认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商，集思广益，努力达成共识；遇到分歧较大的问题，充分听取意见，反复研究协商，力求提出既符合立法宗旨又能够为各方所接受的解决方案；认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，不急于提交表决，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，同各方面反复协商，以最大限度地取得共识。在审议物权法、行政许可法、银行业监督管理法、证券投资基金法、道路交通安全法、农产品质量安全法等法律草案的过程中，都经过反复研究、协调、协商，使有争议的问题得到了较好的处理，使通过的法律更加符合实际，通过后能够顺利实施。

　　来源：新华社