中国新闻周刊：完善人大制度是中国政改捷径

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　各级人大及其常委会在解决民生问题的过程中发挥更大作用，强化立法权、征税权、预算权，是稳妥推进政治体制改革的捷径

　　地方各级人大已经闭幕，新一届全国人大正在召开。

　　中国社会一些深层次的经济、社会问题横亘在通往自由与繁荣社会的道路上，解决这些问题，人大责任重大。

　　近几年来，民众、舆论议论最多的是民生问题，政府为此也采取了不少财政措施。不过，有学者指出，民生问题的症结是市场运行的规则体系存在缺陷，或者政府的财政框架存在问题，而这些都与民主制度不健全直接相关；更具体地说，与人大的法定作用未能充分发挥直接相关。

　　在文明社会的治理体系中，行政权力是最重要的治理手段。社会主义民主制度同样要求行政权力不能自行其是，而必须服从一种外在的约束和控制。主要的约束者和控制者是民众选举产生的代表机构。

　　这种控制主要体现在两个方面：第一，控制法律。民主的含义是人民之治，民众通过代表所制定的法律进行自我约束。因此，在民主制度下，民众选举产生的代表机构有权力、也有责任通过深思熟虑，基于公众的长远利益，制定法律。这些法律将确定行政权力的范围和程序，行政权力只能按照程序执行法律授予的权力，其他任何超越法律的命令都没有资格要求人民服从。

　　第二，民众选举产生的代表机构从收支两个方面控制政府的钱袋子，也就是说，有效地控制政府税收与预算。按照政府的分工，政府手里的钱肯定主要由行政部门来花销。但是，行政部门应当占有多少资源，这些钱应当花向哪个方向，却应当主要由代表机构来决定。只有经过民众的代表同意，政府才能向民众征税，政府如何花钱也必须由代表机构决定。

　　中国现行宪法也向人大赋予了这些方面的充分权力。只是由于种种原因，各级人大没有把这些权力充分地利用起来。比如，税权与预算权在中国高度行政化。尽管宪法规定，“公民有依照法律纳税的义务”，但事实上，现在政府征收的大多数税种不是通过人大制定严格意义上的“法律”设定的，而是依据行政部门制定的规章开征的。当然，各级政府预算的编制也同样存在着行政化的弊端。

　　这样形成的局面就是行政部门自己征税、自己制定预算、自己花钱。恐怕正是由于人大在此方面的权力行使不充分，导致民众的诉求无法被正常、及时地导入财政过程。比如，尽管人们都觉得，民众的税收负担相对较重；专家也承认，相对于目前的福利水平，中国的宏观税负偏高。但是，减税却并没有变成一项政策。如果人大充分地行使自己在税收、预算方面的法定权力，那就较有可能出台一项比较全面的减税计划。

　　由此可以看出，解决当下民生问题的治本之策，是把这些领域的公共治理纳入到人大及其常委会的轨道中。

　　由于人大及其常委会与行政部门的人员组成、目标、行为方式大不相同，它有能力摆脱部门利益的纠葛，它的组织架构便于吸收纳民众意见，它的人员组成使它有可能深思熟虑，考虑社会的长远利益。而这些，对于目前民生问题所涉及的法律、制度、政策原则的制定，是极端重要的。因而，人大及其常委会充分发挥宪法所规定的作用，有利于找到令整个社会相对满意的解决民生问题的方案。

　　不仅如此。各级人大及其常委会在解决民生问题的过程中发挥更大作用，也是稳妥推进政治体制改革的捷径。从执政党到学者、舆论近年来一直在谈论，政治体制改革如何进一步深化的问题。但是，推进政治体制改革不应当是抽象的，而应当是具体的。人大针对民生问题强化立法权、征税权、预算权，是一种可取的推进政治体制改革之道。这种变化是稳妥的，因为人大的这些权力本来就是宪法规定的，强化这些权力是尊重宪法、落实宪法;同时，这种变化也能给民众带来看得见的好处。

　　如果说，中国政治体制改革的根本目的是更有效地落实人民当家作主的权利，使整个执政体系更有效地服务公众利益，那么，政治体制改革不论从哪里入手，最终都必然归宗于人大及其常委会充分地行使宪法赋予的权力。完善民主制度，人大就是民主体系运转的枢纽；建设法治政府，人大就是法治建设的中心；建设公共财政制度，人大就是公共财政的决策中心；建设和谐社会，人大就是社会进行沟通的有效渠道。

　　舆论对新一届人大寄予厚望。而人大制度的完善，需要其他权力部门进一步尊重人大及其常委会的地位与权力，但最重要的还是各级人大代表及常委会组成人员在实践中进一步履行自己的职责。