大部制改革应避免分分合合

　　中国政法大学副校长、著名行政法专家马怀德建议，用法制化方式固定改革成果

　　机构改革每隔几年搞一次，但从改革成果来看，有一部分改革基本回到原位。如何摆脱这样一个怪圈，实现机构改革真正的效果？如何看待大部制的“三权分立”？五个新大部设置的原因何在？机构改革是否意味着精简人员？

　　昨日，本报记者在北京采访了中国政法大学副校长、著名行政法专家马怀德。马怀德在采访中建议用法制化方式固定改革之后的成果。

　　疑点一：分久必合？

　　大部制改革是源于分久必合吗？

　　合久必分，分久必合。此次大部制是这个原因所致吗？大部制改革，会不会像以前产生翻烙饼的选择，就是今天合在一起了，明天又要分开了？这是很多人关注的问题。

　　马怀德说：这次建立的人力资源和劳动保障部，实际上在几年前也是合在一起的，叫劳动人事部。后来又分开了，分成劳动保障部和人事部。所以很多人担心：这次机构改革是不是又是以前历次改革的重复？因此，要尽可能避免以往的这种机构改革的重复，或者说是简单的分分合合。大部制改革，就是要实行职能的转变，同时进行职能的有机整合，最终提高行政效率，降低行政成本。

　　“我们机构改来改去，目的是更好地为社会公众服务，提供好社会公共产品。另外机构改革同时要配套的就是人事制度改革，机构改革的目的不是说简单的精简人员，各个职能要有效的统一，最后要提高效能”。

　　所以，这次机构改革的初衷与以往有所区别，它是一次配套的改革。前五次的经验教训就是精简膨胀，再精简再膨胀，陷入一个怪圈，一直走不出来，“我希望这次机构改革能够走出这个怪圈”。

　　疑点二：为何设新部

　　五个新大部设置的原因何在？

　　此次改革方案中提出要组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部五个新大部。这样设置的原因何在？

　　马怀德说：国务院已有28 个组成部门和18 个直属局，14 个事业单位和4 个办事机构，以及1 个特设机构，还有10 个归口管理机构，一共75 个机构中，有相当多的机构之间的职责权限是交叉重叠的。比如新组建的人力资源和社会保障部，实际上是在原来人事部和劳动和社会保障部的基础上合并而成的。

　　我国是人力资源大国，要变成人力资源强国。所有劳动者都是人力资源，现在劳动和社会保障部只管工人、企业，人事部管事业单位、国家机关，这就是人为地通过这种行政分割的方式，把两类人力资源分割开了。

　　一个国家经济社会发展快速行进过程中，人力资源要做大做强，关键还是要有一个机构来统筹。所以要把这两个职能相近的机构有机地结合，整合在一起，让它们更好地发挥政府的社会管理和公共服务的作用。

　　疑点三：“三权”关系

　　如何看待大部制的“三权分立”？

　　马怀德认为：这个所谓的“三权分立”就是指在一个行政系统内部，行政机关所拥有的决策权、执行权、监督权要相对分离。

　　两种权力合在一起的话一方面容易产生腐败，容易失控或者说不易于监督。

　　另外一方面，决策本身的科学性值得探讨，因为执行者和决策者都是同一个人，对一个机构而言就很难做出一个非常客观理性的公正的决策，执行起来也未必能够非常有效。

　　为了警惕一个行政机关内部权力过度集中，有些国家推行三权相互制约，但同时要相互协调，这是一个非常重要的行政管理体制改革的原则。

　　疑点四：是否裁员？

　　机构改革是否意味着精简人员？

　　马怀德说他有一个担心，就是在机构改革过程中所有的行政机关，出于部门的利益，都会极力维护原有机构编制。一旦整合在一起，最现实的一个问题就是公务员人数减少了，或者说领导的岗位数减少了。如果工作没做到位的话，就会增加改革的阻力和难度。

　　“每次机构改革为什么要慎重，要积极稳妥非常慎重的推行，实际上很大一个原因就是因为涉及人事的问题，涉及干部的问题”。

　　疑点五：会否“复原”

　　要用法制化方式固定改革成果

　　机构改革每五年搞一次，但是有些改革又基本回到原位。如何摆脱这样一个怪圈，实现机构改革真正的效果？

　　马怀德认为，除了强调法制化之外，还要实现政府组织机构人员编制走向科学化、规范化、法制化的根本转变，这是机构改革的一个非常重要的内容。当然另外一个非常重要的内容，就是实现政府职能的转变。政府职能过去是直接管理、控制，即我们说的归置式的政府、权力型的政府。以后的机构、政府的职能主要是负责创造良好的发展环境，提供优质的公共服务，维护社会公平正义的转变。

　　政府的机构设立目的，不是为了管老百姓，也不是为了简单地命令企业生产经营活动，目的是要维护社会公平正义，提供更好的公共产品。一句话，“只有市场解决不了的、市场提供不了的产品，只有老百姓自己解决不了的问题，社会中介组织、市场中介组织提供不了的产品，我们政府才去提供”。

　　马怀德强调：整个机构改革要公开透明，要让老百姓知道。“做到法制，要做到公开透明，最终要彻底的转变政府职能，我认为这是保障机构改革走出怪圈非常重要的三个方面”。

　　对话

　　“用公平化解矛盾”

　　——专访随州市市长李红云

　　长江商报：很多人在随州的机构改革中，被精简掉了，或者被挂起来了，会很不高兴，您如何解决这个问题？

　　李红云：这很正常，除了做思想工作，没有一步到位的解决方法，要减少这种现象，最重要的是在整个机构改革中尽量做到公平，用公平化解矛盾，争取得到被精简者的理解和支持。

　　长江商报：中国是一个很讲究人情关系的社会，在随州的改革中存在过暗箱操作吗？

　　李红云：实事求是地说，毕竟都是人在操作，有人情的东西在里面，我们只能尽量从制度上避免。面对反映，我们也做调查和纠正，但我觉得都在正常范围内。能尽量做到的，就是避免人情关系来干扰机构改革。

　　长江商报：对随州“大部制”的改革，我更多的理解不过是机构精简，与中央今天的大部制改革方案有明显区别，您怎样看？

　　李红云：你的判断很对，随州的机构改革，是为了机构精简、降低运行成本。而国家这次大部制改革的目的，更多的是为了有效运行，把许多职能相关的部门放在一起，不是单纯地为了精简机构。

　　实践者说》》》

　　“除了精简之外还要做加法”

　　全国人大代表、随州市市长李红云谈实践经验

　　大部制改革也好，精简机构也好，只要涉及‘动帽子’、‘减帽子’的，表面平静，底下暗流汹涌。实际上，精简的目的，不是单纯减少政府财政支出，更多的是为了高效运行。”

　　——湖北随州市市长李红云

　　昨日下午4时，端坐在摄像机镜头之下的李红云没有料到，7年前发生在随州的一场粗糙的“精简机构”改革，随着大部制改革方案的公布，吸引了各大媒体的关注。昨日，这位改革的实践者李红云接受了本报记者的采访。

　　据李红云介绍，2005年，随州市确实有些部门在法律法规要求下分出来了。部门分了以后，通过运行，该市发现：分之前的运行和分之后的运行差别很大。该市立即总结，认为机构设置不能进行简单的叠加。“简单叠加式的改革，做得再大也是一种失败，甚至于增加了行政的运行成本，这是我们所不希望看到的。”

　　李红云认为：国务院机构改革要全面推动确实很难，这次推动面不是很大，“我认为这种做法是一种负责任的态度，而且这种做法一步一步来，成熟一个并一个，改一个，但是要真正改到位”。只要这样坚持几年，最终我国的大部制改革就会完成。他相信这届政府做不完还有下一届政府，最多两届政府一定能够把行政构架完成好。

　　他认为，这次改革要把相关部门职能整合在一起，把人员消化好。真正最难的问题不是说把职能怎么整合到位，关键是现有的人员怎么消化和安置。只要将人员消化好，人员安置好，这个改革就成功了一半。

　　李红云说：机构改革不是简单地做减法，必要的时候还要做加法。“包括资源环境的保护，包括这次设立的环保部，再就是关注民生的问题，都从机构设置上得到了充分体现”。

　　机构改革的过程中有阻力吗？李红云昨日说：改革一定要坚持一个原则，就是一定要有一个法制化的保障。