大部制改革建议报告执笔人：决策与执行将分开

　　作为大部制改革的智囊团之一，中国(海南)改革发展研究院历经四年研究推出了《推进以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革(20条建议)》。正如该院公共政策研究所所长方栓喜所说的，此次大部制改革的方案，与他们的建议很相似，或者说，报告的思路与中央保持惊人的一致。

　　2003年，中国发生SARS公共卫生危机之后，方栓喜等学者开始关注行政管理体制改革。

　　四年之后的2007年1月，他所在的中国(海南)改革发展研究院(以下简称“中改院”)推出了题为《推进以落实科学发展观为目标的行政管理体制改革(20条建议)》的报告，提出应按照政府完善公共治理的要求，尽快推行大部制的政策建议，并将该报告递交给中编办、发改委等部门。

　　此次大部制改革，或多或少能看到该报告的影子，或者说，报告的思想与中央保持惊人的一致。

　　作为该报告的执笔人之一，中国(海南)改革发展研究院公共政策研究所所长方栓喜昨天接受早报记者采访时透露说，报告递交之后，中编办方面多次与其沟通，而以大部制为取向的行政体制改革中央也早开始酝酿了。

　　中改院成立于1991年11月1日，由政府和企业共同投资举办，是以转轨经济理论和政策研究为主的独立性改革研究机构，主要围绕中国经济转轨中的重大理论和实践问题进行超前性的研究，并以“直谏中国改革”为己任，提出政策和立法建议报告。

　　在条件成熟部门先试点

　　“大部制改革只是整个行政体制改革的其中一步，但这是一个很好的切入口。”方栓喜认为此次大部制改革，与以往几次政府机构改革不同，主要力推行政管理体制改革，要从经济社会发展的现实需求出发，这个现实需求主要是：实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的需求；加快建立公共服务体制的需求；改善公共治理结构的需求。在这个特定背景下，需要统筹规划设计和加快推进行政管理体制改革。

　　方栓喜说，大部制改革先在条件成熟的部门进行试点，再循序渐进逐渐推广。他认为，大部制改革将会持续下去。

　　在报告中指出，“以强化政府自身建设和改革为重点，改善公共治理结构。”方栓喜解释说，这就要求政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。

　　改革决策与执行分开

　　该报告有一个重要的思想，就是按照决策与执行分开的要求，尽快实行大部制。当前，中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍，有的综合性部委集中了过多的决策权，削弱了其他部门的决策权，不仅降低了政府行政效率，还强化了部门利益，并成为产生机制性腐败的因素之一。

　　方栓喜介绍说，从改革实践看，政企分开、政资分开、政事分开等都很重要，机构改革也很重要。问题在于，在部门利益、地方利益和行业利益的诱导下，这些改革的目标都难以实现，甚至还会出现改革的扭曲变形。就是说，面对现阶段突出的矛盾和问题，要把履行政府职责、规范约束政府行为作为行政管理体制改革的重大任务。例如，在政府基本公共服务责任不到位的情况下，在教育、医疗卫生等领域推出的一些改革就有可能演变成政府“甩包袱”，从而使改革走形变样。因此，在改革方案的具体设计上，特别是在行政管理体制改革的实际推进中，要十分强调政府自身的职责所在，并由此严格约束规范政府行为。

　　方栓喜说，推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制，确保决策科学、执行有力、监督有效。

　　改革思路：把握时机，成熟一项推出一项

　　方栓喜说，行政管理体制改革要把握改革时机，成熟一项推出一项。新阶段的行政管理体制改革不是一般性的机构改革和职能转变，而是要实现政府转型。要使政府转型能够保持连续性，能够有所作为，应当坚持成熟的改革先行的原则，成熟一项做一项。

　　因此，他当时在报告中，写道：“当前，整合交通、民航、铁路等部门，建立交通运输部的时机相对成熟，可以先行推出。”这次在大部制改革方案中，已经采纳了“大交通”，但不同的是，“铁道部”没有合并进入“交通部”。“可能是考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。”但他坚信，肯定会继续推进改革，铁道部并入交通部是历史趋势。

　　报告建议“国务院所属机构可考虑进一步整合，拓宽主要部委的职能，逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。”

　　因为没有太多的经验，所以大部门制改革要慎重，一开始可以选几个最关键的部门来做。方栓喜也表示，大部门的建立和调整，不是一次就能完成的，可能需要多次协调与磨合。