行政管理体制改革呼唤强化行政行为监督

　　中共十七大报告透出政府机构改革信息中央确定行政体制改革指导思想、基本原则和目标温家宝：加快行政管理体制改革加强政府自身建设特稿：行政管理体制主动改革

　　新华网北京3月13日电(记者李柯勇、李亚彪、吴晶)中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》论及改革紧迫性时指出：“对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。”

　　行政诉讼法，是我国对行政行为实施监督的主要法律之一。两会内外多位专家围绕这项法律分析认为，目前很多行政行为游离于司法审查之外，一些违法行政不能有效制止，百姓合法权益得不到充分维护。要建设法治政府，必须尽快改变这一状况。

　　支持“民告官”的法律“官本位”依然突出

　　行政诉讼法1990年实行时曾引起社会强烈反响，因为老百姓终于可以“告官”了，这在我国法治政府建设史上具有里程碑意义。

　　“然而在18年后的今天，相对于我国行政理念的转变，这部法律的部分规定已经明显滞后了，最突出的问题是‘官本位’色彩浓厚。”全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅说。

　　她举例说，现行行政诉讼法规定，对行政案件不能调解，只能裁决“维持”或“撤销”。也就是说，老百姓不满意政府的某项行政行为，法院只能判定政府“对”或“错”，没有中间途径可走。而现在广泛出现的劳动、社保、拆迁、征地、环保等纠纷，多方利益纠葛，常常不是非黑即白的问题。法院这样简单裁判，往往是定了性却不能根本解决争议，所谓“官了民不了，案结事不了”。

　　全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇指出，立法之初作出行政案件不能调解的规定，主要考虑是，作为被告的行政机关代表国家行使职权，其行政行为是就是是，非就是非，没有商量缓冲余地。初衷是好的，却对于经济社会的发展实际估计不足。

　　浙江之星律师事务所律师袁裕来的看法是：“调解是一种让当事人双方都实现平等对话的方式，通过调解，百姓可以获得与政府平等商议解决问题的机会。而在现行行政诉讼法中，行政机关仍保持着一种居高临下的姿态。”

　　另一个问题是“行政诉讼不停止执行”。吕忠梅代表说：“比如工商局要罚你款，你认为它罚得不对，你可以告它，但罚款你还是得先交。在官、民争议中，现行行政诉讼法规定，行政机关行政行为的效力是优先的，这也是以维护行政权威为出发点的。”

　　最高人民法院副院长江必新指出，我国推行行政管理体制改革，由管制型政府转向服务型政府，行政机关要强化社会管理和公共治理，其要义是“以人为本”。在传统法治理念下产生的行政诉讼法，已不适应这一要求，如不尽快修订，将来会成为制约行政管理体制改革的一个瓶颈。

　　制度缺失使“官官相护”有机可乘

　　去年末，深圳公交降价一事引起广泛关注。深圳物价、交通、财政三部门向公众承诺自12月1日起执行“公交降价”方案，而到了12月1日，部分公交线路票价不降反升。一怒之下，市民李铁将三部门告上法庭，要求他们对不诚实行为公开道歉。而法院的回应是，李铁的起诉“不属于人民法院行政诉讼受案范围”。

　　专家分析，根据现行行政诉讼法，“民告官”只能针对具体的行政行为。李铁此次起诉涉及的是政府物价调整文件，并非针对某个乘客，属于“抽象行政行为”，法院可以不受理。

　　江必新指出，行政诉讼法对受理范围规定得过于狭窄，导致相当一部分行政行为不在行政复议和行政诉讼范围内，使得法律监督出现了不少“真空”。

　　“很多时候，只要当事人一提出打官司，有的行政机关上下左右都跑来给法院做工作，希望不要受理。”他说，“被告不花气力证明自己的行政行为是否合法，而把工作重心放在不让法院受理案件上。如果行政行为确实没有问题，为什么不敢理直气壮地到法庭上面对审判呢？其中相当一些是要规避监督，坚持错误。这样实际上使自身的权威大打折扣。”

　　湖北首义律师事务所律师张霞注意到，很多有地方政府背景的企业在与百姓签订协议时，涉及纠纷解决，都首选“仲裁”途径，而不是诉讼。他说：“就因为仲裁是政府自己管的，这给了企业很大的‘运作’空间。”

　　吕忠梅代表说，行政诉讼法对百姓权益的保护范围过窄，也带来了法官认识上的混乱，一些应该受理的案件被拒之门外，不应该受理的案件却受理并作出裁判。特别是一些重大公共利益，没有纳入法律保护的范围。

　　江必新进一步分析说，法律制度的缺陷使得“官官相护”有机可乘，有的法院怕得罪政府或有关行政机关，抱着“多一事不如少一事”的心理，以没有主管权或不属受案范围为由，不依法行使司法监督权。

　　“如果规定绝大部分‘民告官’案都可以受理，那么行政机关就很难规避，干预也很难奏效。”他说。