专家解读大部制：中央机构权力格局将发生转变

　　中新网3月17日电 十一届全国人大一次会议已于15日的第五次全体会议表决通过《国务院机构改革方案》。最新一期《瞭望》新闻周刊采访多位专家后指出，大部制不是简单的部委“拼接组合”，而是以转变政府职能为神髓的系统性改革，因此与之相关的每一项具体改革措施都需要协调联动，共同发力。

　　报道指出，国务院机构改革方案出台仅是大部制的发端，制定“三定”(指定职责、定机构、定编制)规定、精简议事协调机构、地方机构改革、事业单位改革，则是这一轮改革中后程的主要内容。“三定”规定一般由中编办制定，上报国务院批准。做好部门“三定”是机构改革实施工作的中心环节。

　　国家行政学院法学部教授任进对《瞭望》新闻周刊表示，推进政府机构改革要通盘考虑，“三定”规定一开始就要定好，其后要进行法制化。由于“三定”规定本身不是法律或行政法规，而是国务院的规范性文件，因此从长远看，要在“三定”规定基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职责和权限作出界定。比如2006年11月通过的《公安机关组织管理条例》就是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规，对于“政府职责、机构和编制的法定化”具有实质性意义。

　　根据国务院机构改革方案和说明，不论是调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都要通过制定和完善“三定”规定，具体落实转变职能的各项要求，理顺部门关系，强化部门责任，着力解决职责交叉、权责脱节、推诿扯皮等问题。报道说，专家分析，大部制不是简单的部委“拼接组合”，“三定”规定要集中体现和落实机构改革方案“转变职能”的神髓，将凸显两大特点——

　　首先，突出改善民生，把加强与整合社会管理和公共服务部门作为此次改革的一项重要任务。为保持政府四大职能的均衡发展，公共服务和社会管理职能的扩充速度将会提升。全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江表示，要提高政府在公共服务和社会管理方面的能力水平，必然要在机构和编制方面给予必要保障。

　　其次，大部制后，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，将促使中央机构的权力运行方式和格局发生转变。

　　改革前的中央部门通常既管决策又管执行，既要立法又要执法。比如人事部门既要制定公务员法规政策，又要负责具体实施，还要管监督检查，缺少相应的制约机制，影响了行政效率和决策的科学性。这次专门组建公务员局，就较好地解决了决策、执行、监督的相互制约又紧密配合的问题。吴江指出，以往的行政管理体制改革主要目的在于“消肿”，裁汰冗员，精兵简政。相比之下，此次大部制则侧重通过职能整合，理顺关系，将决策、执行和监督环节分开，这个目标在以往的机构改革中是没有的。

　　国家行政学院教授竹立家也表示，大部制后，中央部门主要发挥政策制定权和政策监督权作用，将不再过多直接插手具体执行工作，政策的执行权将大规模下拨到地方、专业部门和社会组织等。

　　报道说，在新改革方案中，可以发现这一明显特征。比如规定国家发改委将集中精力抓好宏观调控，进一步减少其微观管理事务和具体审批事项，继续缩小投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国务院审批的外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。

　　吴江进一步指出，改革后，中央部委更加强调决策的制定职能，这必然要求有相应的机构负责执行，这是大部制建立的一个重要内容。随着大部制的推进，特别是“三定”规定的出台，部委内部原有的执行职能也会逐步剥离出来。这些执行机构的专业性强，管理职能比较单一，便于管理特定领域。“小政府不一定就要小到什么程度，关键是要合理、科学、效率”，吴江指出，目前国际上也不再过分强调机构的规模，比如英国经过半个多世纪的大部制探索，除内阁19个中央机构外，还设有150多个执行机构。可以说，效能是对政府更高的衡量标准。

　　报道说，值得注意的是，由于中国人口众多，地区经济、社会发展不平衡，推行大部制需要一个积极探索、循序渐进的过程。中央民族大学法学院教授熊文钊对《瞭望》新闻周刊表示，大部制刚刚迈出第一步，方案必然带有阶段性色彩。在未来，根据现实需要和大部制的推进，肯定会不断完善。

　　另外，中央在对国务院机构改革的说明中，要求精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。同时，在公布的改革方案中，又包括设立国家能源委员会这样一个高层次的议事协调机构，以及在国家发改委下组建一个国家能源局。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，这显示出中央一方面希望充分发挥决策层的协调效力，另一方面又要严格限制负责执行的办事机构，避免机构臃肿、层级复杂。

　　上一轮政府机构改革以来，各地都曾集中清理整顿了一批议事协调机构和临时机构。任进向《瞭望》新闻周刊表示，要进一步明确议事协调机构等国务院机构的法律地位。待各种条件成熟后，应当通过修改《国务院组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》或其他手段，对议事协调机构的设置实现法定化。(杨琳 董瑞丰)