政府有多少个部才合适

　　-李子

　　历史表明，政府里面应该设立多少个部、设立哪些部，是由政府承担的社会职能决定的

　　历史上的中国，隋唐以后，政府下设有吏、户、礼、兵、刑、工六部。这些部可以和现代社会中政府的某些部大致相 对应，如刑部对应司法部，兵部对应国防部，户部对应财政部，但这种大致对应决不是相同，古今之间的差异还是很大的。另 外，由于古代和现代社会对政府职能的要求不同，六部制缺少了许多现代政府必不可少的职能，比如，一般在政府中各部中位 列第一的外交部，在六部制中就没有对应者。传统中国社会，视外国为附属或蛮夷，无意与外界建立平等的外交关系，自然也 就没有专门的外交部门。鸦片战争以后，欧洲人来到中国，清政府仓促应对中，才发现竟然没有这方面的专职人员，于是历史 上第一次建立起了专事外交的政府机构，这就是著名的总理各国事务衙门，也就是后来外交部的前身。

　　体制改则机构变

　　重大的政治体制变革往往伴随着政府机构的大变化。清末以来，中国面临“二千年未有之变局”，政府机构自然也不 能维持原状。国门打开之后，现代社会的种种因素逐渐进入中国，传统的六部制变得不合时宜，亟须变化。在清末的立宪制改 革中，新的官制成为政体变革的一个核心内容。这次改革，仿照西方的政府体制，设立了内阁十个部，分别是：外交、民政、 度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩。 这些部的设立，明显地表现出了时代的变迁。比如新设邮传 部，反映了现代化的交通运输业、邮政业正在中国快速发展。当时的交通业可是高技术、高投资的“双高产业”。邮传部的骨 干力量，后来发展成为中国近代史上著名的政治集团——交通系，极大地影响了中国近代交通、金融乃至政治、外交的发展。 陆军部、海军部的设立，标志着现代化的军队系统代替了原有的军机处、八旗和绿营。外交部则意味着中国接受了基于国家平 等原则的现代国际关系秩序，放弃了原来的中央大国的朝贡体制。

　　这次政治体制改革，由于清政府私心太重，内阁被塞进了太多的皇亲国戚，以至于被讽为“皇族内阁”，声名狼藉。 但是，这次的变革毕竟方向上是趋于现代化的，为以后中华民国的政治体制奠定了基础。

　　辛亥革命以后，亚洲第一个共和国在中国成立。中华民国的首任内阁设立了十个部，基本上沿袭了清末立宪改制后的 政府体制。这十个部是：外交、内务、陆军、海军、财政、交通、司法、教育、农林、工商。

　　从首任内阁各部总长(也就是后来的部长)的人选可以看出这些部在政府中的重要性。外交、内务、陆军、海军、财 政、交通这六个部，基本上被以袁世凯为首的北洋系人物或者其他亲袁人物占据，而与北洋系并立的同盟会只得到了司法、教 育、农林、工商四个部，显然这些部不那么重要，否则袁世凯不会让与外人。同盟会曾经想要推举黄兴出任陆军总长，但遭到 了袁世凯的拒绝。这个位子留给了袁世凯的心腹段祺瑞。

　　内阁各部的重要性不同反映出一个现实，那就是民国初年的政府基本上还是一个传统型而非现代全能型的政府。这种 传统型政府，核心职能在于外交和国防，辅以有限的财政和国内事务职能。而促进国内经济发展、调节国民收入等等现代政府 最关注的问题，并不是传统型政府的施政重点。

　　前大部制时代

　　民国成立以后，中国民族资产阶级迎来一个发展的“黄金时期”。以往人们把这一时期中国经济快速发展的原因归因 于第一次世界大战，认为世界大战使得欧洲列强放松了对中国的控制。这种说法有着明显的矛盾。欧洲列强是当时中国对外贸 易和外来投资的重点。这些国家陷入战争，对中国只能是负面因素。实际上，当时中国经济快速发展的真正原因在于，民国初 期政府一方面制定完善了商法、公司法、商标法、专利法等等现代法律，基本建立起了成体系的现代法治环境，同时，当时的 政府规模很小，对社会经济的发展很少干涉，工商业者有相当自由的发展空间。这些才是当时经济快速发展的根本原因。

　　北伐以后成立的南京国民政府，奉行孙文所倡之五权宪法——行政、立法、司法、考试、监察。国家政治的重心由内 阁转向政党。政党以各种委员会的形式掌握国家权力。同时，由于这一时期内忧外患不断，内战外战频发，军事机关的地位尤 其突出。政府的体制一直没有走上正轨。

　　1949年以后，一种全新的政治体制在中国确立。这种效仿自苏联的政治体制的核心特点就是国家对社会方方面面 的全面掌控。国家全面掌控社会，自然意味着不仅其他的政治组织，而且以往存在于民间的经济、文化等组织都要统统纳入政 府的组织体系。结果，当然导致政府部门数量的大幅增长。

　　现在的国务院，当时叫做政务院。下辖的各种部、委员会、局等单位五六十个。许多在其他国家都是商业公司、民间 组织经营管理范围的事务，在中国都有专门的部级单位直接管理。比如纺织工业部、食品工业部、轻工业部、治淮委员会、扫 除文盲工作委员会等等。仅商业方面的部就分为对外贸易部、贸易部、商业部三个。

　　那时，人们的习惯思维是每当发现某种社会问题，就建立起一个专门的政府机构，作为解决问题的办法。人们已经完 全把社会自我发展、自我管理的可能性排除了。结果就是，政府机构的数量持续增加。

　　到了1980年代初期，国务院的工作部门数量达到了惊人的100个——回想一下，民国初年只有10个。这种极 为庞大的政府组织只能用臃肿这个词来形容。从这时起，怎样削减这种臃肿，怎样精简机构，就成为中央领导人长期关注的问 题。

　　1982年，政府启动机构改革，把部门数量从100个减到61个。以后，又进行了几次机构精简改革。表面上看 起来，每次改革都减少了部门数量，但实际上取得的进展并不是那么大。政府机构改革并不是一个技术问题，而是一个政治问 题，是在政府和社会之间重新分配权力、职能的过程。1949年以后建立起来的大政府把许多原属于民间、属于社会的职能 揽到政府手中，想要精简政府机构，实际上就是把本应属于社会民间的职能剥离出政府。因此，只有先剥离政府职能，然后才 能水到渠成地精简机构。在社会自身机能被严重压抑的情况下，精简政府机构只能是社会重新发展、重获自我管理能力的结果 ，而不可能是前提。

　　因此，回顾历次政府机构改革，会发现一个逐渐加速的现象。1980年代的几次精简机构，由于坚持原有的政府事 权，结果自然只能是规模不变，改头换面，政府的规模实际上没有根本性的减小。国务院的部门数量始终在40个以上。而大 多数发达国家的这个数字都是20个以下。澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置 最少的瑞士只有8个。

　　到了1990年代后期，机构改革的幅度明显加大。1998年的改革把机构数量从40个减少到29个。2003 年，进一步减少到28个。

　　这其中的规律实际上清晰可见。计划经济退，政府机构减。市场经济越发达，社会自我管理的能力越强。随着这个过 程的继续进行，各国政府早晚要回归到符合现代政治要求的体制上去，即以国防、外交、法治为核心，辅以有限的社会福利、 调节功能。过去那种政府直接经营、与民争利、到处显身的做法理应尽快改变。也只有完成了这种改变，才能真正实现政治上 的现代化。