贾康：各级政府须解决财力使用效率问题

　　重新划分财权和事权

　　《21世纪》：十七大强调了建立和健全财力与事权相匹配的财税体制，这个原则如何在中央政府、地方政府的财政关系中体现？

　　贾康：党的十七大报告中，提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。这一表述是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础上的，但具有更明确的要点、更丰富的内涵。

　　财政体制是处理政府与企业、中央与地方、政府与居民分配关系的稳定性制度安排。在社会主义市场经济中，能够适应经济管理体制总体模式的财政体制，是以分税制为基础的分级财政体制，需要中央和地方各级合理清晰地规定政府的事权即支出职责，以适应政府职能转变、构建公共财政的需要。

　　各级政府为履行好其事权，必须解决财力来源问题和财力使用效率问题。可以说，使各级政府财力与其事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级上应提供的公共产品和公共服务。在这方面，目前存在着突出问题，一是欠发达地区普遍感到财力不足；二是许多地方(尤其是中西部)的基层(县级以下)存在财政困难；三是与前两者密切相关、在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。解决这些方面的问题，是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。

　　《21世纪》：事权划分方面，还需进行哪些改善？

　　贾康：事权划分的关键所在，一是合理划分投资权。从中长期看，中央政府可以有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目，地方政府则从一般竞争性投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务设施的领域内，从而理清多年来中央、地方在投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单。二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本。

　　我国在1994年以后分税制的发展道路上取得了一系列的进步，但是也出现了财力和事权的背离。在五个层级的政府和财权中，地方四个层级的财力重心越来越向更高层的省和市提升，而事权出现了向基层县和乡下压的情形，造成了基层财政的困难。

　　对这个问题已经有很多的探讨，我和其他研究者提出了一个解决省以下体制问题的基本思路就是，在中国推行财税体制的扁平化改革。具体做法是通过乡财县管和省管县的改革，将原来的五个层级财政转化为中央、省和市县三个层级，力求实现三级架构中“一级政府，一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的体制。

　　《21世纪》：在合理配置财力方面，可以采取哪些具体措施？

　　贾康：财力与事权相匹配的相关制度建设的要点，主要包括合理的财权(税基)配置和科学、有力的转移支付制度以及适当探索地方政府公债制度三个方面。

　　要使财力与事权匹配，首先要在制度层面解决好分税制中的财权配置(税基配置)问题。我国复合税制中的20多个税种，哪些应归中央，哪些应归省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权，都属于这个层次的问题。

　　总体上看，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(如个人所得税)以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等)；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种(不动产税等)。

　　当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“财力与事权”的匹配。因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付。我国转移支付的发展方向，是扩大较为客观合理的“因素法”一般转移支付的数量和比重，同时适当控制和优化专项转移支付，进一步缩小乃至最终取消因考虑既得利益而存在的“税收返还”。

　　再有，从分税分级体制长远发展考虑，还应探索在控制、消化地方政府已有债务的前提下，如何结合《预算法》的修改，在设定规范、透明的程序和必要的制约条件的情况下，适当发展规范的地方政府市政债等地方公债，这也是使我国地方政府财力与其事权相匹配的一个值得关注的制度创新。