体制压力迫使目标短视化

　　体制压力迫使目标短视化

　　政治弱视症的产生有两方面的原因：一方面是主观原因的，有些地方官员由于个人政治素质不高，对国家政策和政治文明缺乏深刻的理解，所以导致在政治行为中的庸俗化和急功近利化；而另一方面则是客观的体制性原因，由于体制的压力迫使地方官员在制定和执行政策时将目标短视化，只追求与个人名利相关的短期利益。相对来说，第二方面的原因更加根深蒂固，且难以治理。

　　当前我国的行政体制属于高度集权的压力型体制，这种行政模式也被人描绘成任务型行政。客观上讲，这种行政模式很容易造成政治弱视症。任务型行政把某个特定的政策目标放大到特别高的地位，直接影响到下级官员的职位升迁和福利待遇，例如很多地方推行的“一票否决制”。这种做法给下级执行者带来了巨大的政治和工作压力，为了完成任务，这些执行官员绞尽脑汁，甚至不惜一切手段来确保完成它。以此来渡过“一票否决”的难关。至于其他社会效益、公共形象、长远利益等问题都被搁置一边。这可以说是短视症产生的直接原因。

　　本文所分析的案例即为此种情况，为了确保完成财政任务，地方官员找准最有潜力的烟草下手，制定强制政令，推行所谓的倡烟令。对他们来说，完成上级下达的任务才是最大的政治。也只有完成任务才意味着他们职位升迁的可能，否则将原地踏步，甚至降级使用。

　　[治理路径]

　　制度化分权

　　刘圣中(南昌大学公共管理学系教授)：

　　政治弱视症现象的客观体制性根源在于高度集权的压力型行政模式，所以首先有必要对这一体制实行适当的改革。在这里我们可以引进一个概念：制度化分权。一个超大型国家如果只有单维的集权体制，而没有发挥地方和社会活力的分权制度，则很难达到两全其美的效果。集权和分权是一对不可分割的矛盾，任何一个社会不可能没有集权，更不可能没有分权。如果说集权是一种政治需要的话，那么，分权则是实现集权目的的必经环节。甚至可以说，分权是集权的生命线，没有有序的分权，集权就会丧失效能。所以，对当下的中国来说，如果要避免类似于政治短视症之类的问题就要考虑如何设置好一个分权的框架。

　　接下来关键的问题是如何分权。我们所说的制度化分权是和一般的政策性分权不同的概念。我们平时的分权都是在特殊的政策层面，某个政策由中央制定后，下放给地方一定的权限，但是总体权力结构上并没有一个合理的权力分配模式。而制度化分权是指要用稳定的制度形式来确定地方政府所享有的决定权限，也即在地方公共事务中的决策权。

　　例如，地方的财政收入一直是按照中央规划来下达指标的，但是众所周知，财政收入和经济发展水平有关，而经济发展水平则必须依赖市场法则，单单依靠行政意志是不能满足意愿的。所以，按照中央意志来确定的地方财政任务实际上有悖社会和经济发展的内在规律。因此，必须用一个制度化的分权机制，来明确地方政府对财政收入的计划选择权，而不仅仅是一味遵照一刀切的中央政令。

　　这一分权机制在保证中央政府的引导和驱动权力的基础上，同时赋予地方政府主导本地市场经济的财政决策权，让地方政府能够自主地规划财政收入目标、支出预算和具体运用方略。地方政府享有稳定制度规定下的合法决策权和执行权。这样，诸如任务型行政的现象就可以有效避免，由此产生的政治短视症也会因为不需要肩负从上而下的偏离地方实情的财政任务而逐步克服。

　　制度化分权正是把中央与地方的权限通过有效、层叠的制度框架，予以明确，尤其是合理划分决策的范围和层级，摆脱地方政府单纯的执行者角色的窘况，从中央和地方两个角度互相激活政治效能，提高政治活动的创造力。被赋予了制度化权力的地方政府将不需要为了迎合上级机构的命令而不惜一切手段，甚至数字造假来完成任务，而是把政策遵循的标准扭转到市场规律和地方民情的地平线上来，脚踏实地制定政策，推动地方社会的进步。

　　解决老问题的新思路

　　刘湘琛(湖南师范大学法学院)

　　政府促销看似一个老问题，但在政企分开、转变政府职能已成为举国共识的今天，湖北省部分县市的做法并不仅仅是老问题的重复，它在相当程度上暴露了某些地方政府所面临的发展困境。

　　而要解决这一问题，首先政府的各级领导干部必须转变观念，正确认识政府、企业以及权力、市场之间的相互关系。税基扩大了，地方政府的财政收入才有可能稳定提高。但税基扩大并不仅仅意味着某一产品所占市场份额的增加。地方政府应拓宽经济发展的思路，开发本地的优势产业、培植新的经济增长点，增强本地经济发展的活力，大力发展第三产业。发展的问题，仍需要以发展的方式加以解决。

　　同时，必须进一步深入税收体制改革，从制度上解决扩大地方政府财政收入的问题。我国的地方政府没有自主设立地方税种的权力。而在我国这样一个地区差异显著的大国，地方不设税权，不利于各地政府因地制宜筹措财力，形成地方性的稳定财源。应赋予地方政府增加地方税种的立法权，使地方政府拥有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必须的资金来源，并以法律形式强化内部、外部的制度制约和责任约束。良好的财政税收体制，是理顺政府、企业，以及权力、市场之间关系的坚实保障。■