浙江富阳大部制改革:重整政府架构打破部门利益

　　对上依旧，对下从新，这被理解为富阳改革的政治智慧，“我们的改革全部都在体制内”

　　“一些局长常常把政府和部门并列甚至对立，有一次，我去协调一个事情时，那局长说：‘这个事要你们政府来办的！’我大发雷霆，部门只能是政府一个部分，他居然用‘你们’把政府和部门分开了。我们谁跟谁啊？”无论是在内部会议还是接受记者采访，徐文光总喜欢引用这个例子。

　　徐文光是浙江杭州下辖富阳市的市委书记。在他治下的这个县级市，过去一年多时间里，以“专委会”的方式重整政府架构，力求打破让人头疼的“部门利益”。

　　局长们的权力被收了上来，按照13个新划分的领域重新整合；原先166个独立核算单位的各种财政性收入，全部剥离上收，分散在各部门的资金存入财政专户；市领导的排名顺序不再一成不变，副市长兼任各专委会主任，从“大局长”变为真正意义上的市长……

　　富阳试验的意义，似乎不仅仅是为国务院不久前出台的“大部制”改革方案提供一个“县级市版”。

　　一方面是对行政部门利益的颠覆性实践，一方面是在“上未动”的条件下表现出的智慧和创造，这让富阳试验大动干戈却平稳过渡，也让观察者产生更多期待。

　　一石多鸟、瞒天过海、移花接木

　　追溯富阳试验的源头，当地干部更愿意将2006年9月28日富阳市纪委的一份《信访情况反映》当成起点。

　　“一石多鸟、瞒天过海、移花接木”，这份针对涉农资金管理的内部报告，例外地使用了三个成语来解释三个村委会主任、支书的“致富门路”：

　　龙门镇一个村支部书记承包了一块山坳坡地，以项目开发为由申报争取资金，2001-2005年，共有6家单位下拨补助资金11笔，共计54万元。这块地有34.8亩属于农保区耕地，这个村支书居然也从国土局争取到造地改田资金8.7万元。是为“一石多鸟”。

　　场口镇一村委会主任夫妇为了获得种粮大户补助款，在农田租赁合同上多写了330亩，由此得到近万元，是为“瞒天过海”。

　　受降镇一个村委会主任则借用别人的大型茶园基地，申报农业产业化项目，领走了5.5万元种植农作物补助款，是为“移花接木”。

　　造成这一情况的原因，报告分析是部门林立：富阳三农扶持资金每年2个多亿，但分散在农办、农业、水利水电、林业等农口部门，还有交通、建设、文化、教育、卫生、旅游等非农口部门。各个部门缺乏沟通协调机制，往往各自为政立项拨款。

　　比如有人要搞个农业休闲观光项目，他既可以向农办申请农业综合开发资金，还因为有水库可以向水利水电局申请扶持资金，因为有干鲜果种植可以向林业局申请扶持资金，因为有畜禽养殖可以向农业局申请扶持资金，因为是观光农业可以向旅游局申请扶持资金，因为有道路建设可以向交通局申请扶持资金。项目包装一下，改头换面，同一个项目年年可以去申请。尽管每个部门扶持资金额度都不大，但加起来可能大大超过实际投资，变成一种赚钱的渠道，而其他需要扶持的地方却久旱难雨。

　　一些主管部门办事不公，单位领导凭个人好恶决定是否立项或发放不同的补助标准；一些干部则存有私心，心安理得收受申报人送礼。申报人则往往将这些送礼费用列支于下拨款中。严重者如一个以场口镇新安村村委会申报的4万元农业产业化扶植资金，不仅钱被个人拿走，而且纪委在项目立项现场踏勘时，根本没有看见任何基地。

　　“行政改革派”徐文光

　　这份报告点燃了富阳市委书记徐文光的怒火。

　　徐文光是诸暨人，曾在以“枫桥经验”著称的诸暨市枫桥镇担任党委书记，此前在上虞市---绍兴市一个下属县级市担任市长。

　　无论在枫桥、上虞，还是在富阳，徐文光都雷打不动地在各种正式会议场合重复同样一句话：“追求并体现我们是一个真正意义上的人民的政府、公民的社会，追求并体现一种法治的精神、民主的理想。”

　　在他看来，这些利益集团对涉农资金的侵占行为完全违反他的上述行政理念，不可容忍，而更重要的是必须将这一现象背后的部门利益因素提到改革日程表上来。

　　在枫桥期间，徐文光就曾主动向市里要求将各种部门试点放到枫桥来，而多数乡镇一把手则闻试点而远之，担心打乱自身工作。上虞是政府管理体制改革试点地区，2002年底，新任市长徐文光在新班子分工会议上提出了打破部门壁垒、相对成块，分大社会、大经济委员会、大商贸、大体改等条块，对班子成员进行分工。

　　“下改上不改，改了也白改；下改上不改，改了要吃亏。我们原来很多干部总觉得上虞行政管理体制一直在改革，一直是试点，一直是吃亏。是有这个问题，但我想，如果我们能够借助这次机会，搞好这项改革，或许也会对我们释放生产力产生作用。”在上虞市长办公会上的讲话，被徐文光认为是自己最重要的演讲之一，他也由此被打上鲜明的“行政改革派”标签。

　　而这次，成为一把手的徐文光准备在富阳深化他在上虞的施政思路---整合部门权力和资源。

　　徐文光对《望东方周刊》说：“目前地方政府运作方式处于亚健康状态，是一个‘亚健康型的政府’，最明显的特征就是散和乱。各类规划，各自为‘规’；生产力布局，各自为‘阵’；资源配置，各自为‘营’；部门力量，各自为‘战’。部门经纬分明、壁垒森严，各唱各的调，各干各的事。”

　　“部门各批各的，各补各的，项目遍地开花，资金天女散花，投入年年增，成效不明显。会叫、会跑、会钻的人多吃‘奶’，没有门路的人‘饿肚子’。”

　领导排名似乎是不能动的，现在我们就动他一动

　　经过一段时间的酝酿，2007年4月，徐文光领导的富阳市委正式出台了“4+13”运作机制：

　　首先，市四套班子成立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组以及决策咨询委员会，以协调重大事项，徐文光和市长张锦铭同时兼任三个领导小组的组长。

　　同时，建立全新的市政府工作推进运行机制，成立13个专门委员会，分别为：计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、社会保障、工业经济、环境保护、重大工程建设、城乡统筹、社会事业发展、现代服务业发展、运动休闲城市委员会。

　　这13个“专委会”都由某个副市长担任主任，一些相应的局牵头，所有相关的局、办作为组成部门。

　　“正如一辆汽车，一万多个零部件放在地上，如果不整合，你让它怎么跑。部门也是这个道理。”徐文光说。

　　这样一来，各部门局长们的权力被收了上来，按照13个新划分的领域重新整合。比如久受诟病的涉农资金，从各个部门全部整合上收到城乡统筹委员会，统一拟定资金投向重点，统一立项、统一管理、统一验收。

　　市长分工也发生了重大改变。“传统政府分工是副市长分管几个部门，部门对其他副市长和牵头部门的协调靠的是自觉，这样导致协调的层次和频率越来越高，最后迫使书记市长不管大事，成了他们的‘救火队’。非常被动，疲于奔命，看起来是领跑，实际上是被追着赶。”徐文光说。

　　被徐文光认为最重要的委员会之一---规划统筹委员会，担任主任的是排名最后的副市长王小丁，而副主任则有市委常委、常务副市长孔春浩，市委常委、副市长陆洪勤，副市长邵良三位排名在他之前的领导。“领导排名似乎是不能动的，现在我们就动他一动。要开会研究事项了，主任就是第一责任人。”

　　部门“均贫富”

　　公有资产管理运营委员会从一开始就引人注目，它的目的就是解决“公共权力部门化、部门权力利益化”的部门利益寻租诱惑。

　　这个委员会成立的第一件事，就是将原先166个独立核算单位的各种财政性收入全部剥离出来加以整合，同时将原先分散在各部门的资金全部存入财政专户。

　　“效果非常明显，把各个部门资金整合过来后，借款和存款可以相互调剂，每个月仅利息支出就省出将近1000万。如果今年政府项目全部实现，单利息就可以节省2亿元。”富阳市财政局局长华之江对本刊记者说。

　　他说，收入分散在各个部门，感觉不到规模，合起来就壮观了，166个单位，每个单位100万就有1.66亿。“这让我们一方面可以选择效益最大化的存款方式，而且可以使用间隙资金进行运作，集中财力办大事。”

　　而委员会的第二个工作，则是将全市机关事业单位的房产和地产全部收上来。第一批61家单位移交过来的建筑面积已经有28.26万平方米、土地面积33.96万平方米，账面价值14.7亿元。

　　华之江介绍说，这些房产由委员会下属的公共资产管理中心接管后，统一拍租和管理，年出租收入1600万元从各部门剥离出来，增加了政府收入，更减少了各部门领导的寻租空间。

　　那么，这样直接触及部门利益的改革有没有遇到抵抗？徐文光和华之江都向本刊记者介绍说没有遇到阻力。“人总是要讲道理的嘛，大家都看得出就应该这么办。”徐说。而华之江则认为，这一行动之所以没有遇到阻力，是因为房产收上来后，增加了政府财力更平衡了各部门的“贫富”，大多数部门都得到了好处。

　　按照计划，今年6月份，委员会将开始对乡镇政府、学校的房产进行整合。