温州“民告官”经验

　　《瞭望东方周刊》记者舒泰峰、特约撰稿徐宵倩/浙江温州、北京报道

　　市场经济的基本条件就是：个人、自由、平等和规则，市场经济越深入这几种意识越深化

　　4月中旬的温州，阴雨绵绵。坐在政府大楼敞亮的办公室里，法制办公务员应海桐正拿着一本封面蓝白相间的书在翻 看。这本书名为《温州市行政案例选编》，没有书号和出版社，只是一本内部读物。但正是这本非正式出版物引起了外界的热 切关注。

　　“媒体要求来采访的很多，还有其他地方政府以及最高法也跟我们要书。其实我们的本意是不对外的。”温州市政府 法制办行政复议处处长张红戈对《瞭望东方周刊》记者说。

　　这本书共194页，选编了近年来发生在温州的50个典型行政违法案例。特殊之处在于所有收录的案件均为温州市 各级行政机关败诉案件，而定下这个原则的是温州市长邵占维。他特别交代，政府胜诉的一律不要收录在内，“成绩不讲跑不 掉，问题不讲不得了。不要怕出丑，要编就编政府部门近年来各种各样的违法败诉案例。”

　　“这样的做法以前还没有见到过。”一位法学专家说。

　　行政案件俗称“民告官”，过去被老百姓视为畏途。在我国，几千年的封建文化所致，形成一种“官尊民卑”的社会 心理，所谓“宁可冤屈死，不可民告官”。

　　这种观念延续已久，“官本位”思想仍难被打破。事实上，直到今天，民告官仍然不是一件容易的事，更遑论胜诉。 “从全国来看，行政诉讼仍然比较难---起诉难、受理难、审判难。”中国政法大学教授张树义对本刊记者说。

　　正因如此，温州市长主动要求总结政府败诉教训的做法，增添了外界的好奇。

　　两万名执法人员人手一册

　　“现在开庭！”4月15日下午，在鹿城区人民法院白色大楼一楼庭审现场，一件行政诉讼案正在进行。

　　这起案件的原告也就是“民”---徐德文(化名)是一位医疗门诊的经营者，他与温州市医管会门诊部合作从事诊 疗活动。不久前，该门诊被市卫生局吊销资格，并被没收所得36万元。徐德文不服，将卫生局告上法庭。

　　法庭上，原告代理人认定徐德文与市医管会门诊部是一种委托代理的关系，徐德文只是一个具体管理者，不应负法律 责任，要求法院撤销卫生局的行政处罚。而被告卫生局认为徐德文与医管会门诊是一种实质上的承包关系，要求维持该行政处 罚。

　　庭审持续了两个多小时后，审判长宣布休庭。一位法官告诉《瞭望东方周刊》记者，此案还将进行进一步的质证、分 析，将在3个月内判决。

　　该案审判长李建平是鹿城区法院行政庭庭长，对他来说，这种诉讼已如家常便饭。“鹿城区每年有两三件行政诉讼案 件。”他告诉本刊记者。

　　温州与“民告官”有特殊的渊源。1988年，温州苍南县农民包郑照状告县长黄德余，是为我国首例民告官案件， 轰动全国。此案推动了立法进程。1989年，七届全国人大第二次会议通过了《行政诉讼法》，民告官从此变得有法可依。

　　从另外两组数字中更能看到温州民告官的热度。2004年至2006年，温州全市法院共收到各类一审行政诉讼案 件3050件，占浙江全省行政案件数量的25.4%，历年均居该省11地市首位。

　　诉讼结果，2005年和2006年两年间，市中院审结一审行政诉讼案件42件。其中：维持原具体行政行为8件 ，占19%；撤销10件，确认违法或者无效2件，合计12件，占28.6%；以驳回起诉方式结案22件，占52.4% 。

　　政府屡屡败诉，这引起了温州市长邵占维的注意。张红戈告诉记者，2006年5月25日，邵占维在签署行政复议 决定书时批示：“三份行政复议书反映出市及县市区有关部门四次行政行为失当，这与建设法治政府的要求不相称。请法制办 对去年(全市)以来我市行政诉讼、复议、仲裁中所有政府机关失当，包括主动申请调解的案子作全面分析，查找原因，引以 为戒。”

　　根据市长的批示，市法制办进行了一次调研，并形成一份《温州政府法制内参》，内参分析了温州市近年来行政案件 的基本情况，并指出了行政执法中存在的七个主要问题：行政实体违法、行政程序违法、使用依据错误、行政主体不适格、自 由裁量失当、行政不作为和乱作为、未在法定期限内提供答复材料等。

　　“市长看了之后就要求我们进一步写案例，根据不同的原因进行分类。然后利用这个案例汇编，以案说法，并在这几 年内对全市的执法人员进行培训。”张红戈说。

　　此书最后在2007年7月出炉，印数是25000。“市里的两万名执法人员已经人手一册。培训也已经开始。”

　　温州的官本位意识比较淡化

　　《行政诉讼法》施行之初，一位受到不当处罚的农民向人民法院提起行政诉讼后，一位官员对他说：“你犯了法，还 敢向法院告行政机关的状，简直是和尚打伞---无法无天。”另一位镇长，在接到法院的传票后大怒，朱笔一圈废之：“我 是一镇之长，农民怎么能让法院给我发传票?”

　　这是“民告官”早期遭遇的尴尬。如今，这种藐视司法权威的行政官员已经大为减少，但是行政干预仍然到处可见。 “行政诉讼的主要难点体现在行政机关的干预上，完全不受干预的行政案件是很少的，几乎每一个案件都是各种势力的一种较 量和博弈。”张树义说。

　　这种干预往往不再是硬性的对抗，而是软性的说情、公关。最高人民法院副院长江必新就曾公开指出，“很多时候， 只要当事人一提出打官司，有的行政机关上下左右都跑来给法院做工作，希望不要受理。”他说，“被告不花气力证明自己的 行政行为是否合法，而把工作重心放在不让法院受理案件上。”

　　温州的情形与此不同。张红戈说，温州行政机关之所以经常遭遇败诉，并不是说他们的执法水平比外地差，更主要的 是温州的司法环境比较健康。“我们到省里开会，省法制办的领导问其他地区的人，为什么你们撤销率这么低，温州这么高。 他们就说，我们还没送到市长那里公关的就来了。”

　　“我在法制办工作十几年，还没有一次市长说这个案件有人来公关了，你们就不要撤销了。”她说。

　　张毅是温州市中院行政庭庭长，他告诉《瞭望东方周刊》记者：“部门找上门来也是常有的事。他们来反映情况我们 很欢迎，审判人员在程序上是内行的，但在各个行政机关的专业问题上是外行，他们才是专家，听听他们的意见，才能兼听则 明。”当然，张毅说，“我们要求他们到办公室里来谈，不要到别的地方去。”

　　对于上级的压力，张毅说“不会很大”，“对于一些敏感的案件，有时候会通过党委这条线，说这个案件如果撤销了 会影响到市里中心工作之类，不会要求我们怎么做。”

　　“都这个年代了，如果还有领导对司法行为发号施令，明明一个违法的行政行为，他一定要求不撤销，拍胸脯说由他 负责，那是不识时务。”温州市法制办主任王靖高对本刊记者说。

　　王靖高，西南政法大学研究生毕业，在学校里就关注行政诉讼。到温州就业后，他担任过法院行政庭庭长、环保局局 长、某大型工程总指挥，如今又到政府系统。“可以说从外看里、从里看外、从下看上、从上看下都经历了。”他说，总结一 点，“温州的官本位意识比较淡化，没有谁把自己当作官老爷。”

　　这正是温州司法审判比较独立的重要原因。

　　市场发育比较早的地方，政府的平等意识也会更强

　　与官本位淡化相辅相成的是公民权利意识的觉醒。温州经济的奇迹就是民营经济的奇迹。“市场经济就是平等交换。 市场发育比较早的地方，政府的平等意识也会更强。”王靖高说。

　　“市场经济的基本条件就是：个人、自由、平等和规则，市场经济越深入这几种意识越深化。”中国人民大学宪政与 行政法治研究中心主任胡锦光对《瞭望东方周刊》记者说。

　　“政府的权力在计划经济和市场经济的条件下是不一样的，所谓政府职能转变就是说，在计划经济条件下政府是直接 干预经济，而在市场经济条件下政府是用法律的手段宏观管理经济社会。”

　　胡锦光说，温州市场经济的发达使得当地公民具有很强的权利意识以及通过法律规则来保护自己的意识，而地方法院 在市场经济的条件下依法办案的意识可能也比较强。

　　温州人“民告官”高涨的热度之下，是市场经济这块肥沃厚实的土壤。

　　本刊记者问我国首例民告官案件当事人---被告苍南县长黄德余，“第一例民告官发生在温州是偶然还是必然”， 他回答说：“这有其必然性。温州地少人多，为谋生路逼着往外走，温州人的思路一向活跃、超前。”

　　“改革开放以前，温州人连杀头的生意都敢做。开放后，思想大解放，政策好了。这种条件下，老百姓一旦利益受到 侵犯就会找法律来维护。而政府也觉得这种现象很正常，法制意识觉醒比较早。”黄德余说，因此，“第一例民告官发生在温 州是很自然的，迟早会出现。”

　　结束采访的时候，李建平告诉本刊记者，本月23日鹿城法院将有一起行政案件，某局局长将出庭应诉，而审判长将 由法院院长出任。又一场民告官即将上演。