闵维方：市场经济下高等教育运行机制的基本框架

　　高等教育的运行机制是指高等教育系统的各个构成要素之间、以及与高等教育系统运行密切相关的其他社会经济因素之间相互联系和相互作用的工作方式。这种相互联系和作用的方式影响着高等教育系统各构成要素之间的结构及其功能的发挥。伴随着我国社会经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的迅猛发展，在过去长期的计划经济条件下形成的高等教育运行机制正在发生深刻的变化，与社会主义市场经济相适应的新的高等教育运行机制正在逐渐形成。对于这种运行机制的分析，实质上是对我国高等教育系统在市场经济条件下运行规律的客观考察。这一规律对当前我国高等教育发展的速度、规模、结构、质量、效益，以及对高等院校的微观组织行为都产生了极其深刻的影响。因此，认真研究我国社会主义市场经济条件下高等教育的运行机制，不仅有利于丰富和发展教育经济学的理论，而且有利于我们更好地制定高等教育的政策框架，选择适当的宏观调控措施，推动我国高等教育事业的健康发展。

　　一、计划经济条件下高等教育运行机制及其局限性

　　为了深入理解我国社会主义市场经济条件下高等教育的运行机制，充分认识正在我国发生的新旧机制转换的历史进程，有必要简要地回顾一下我国在过去长期的计划经济条件下形成的高等教育宏观运行机制。

　　计划经济最基本的特征之一就是按照政府制定的计划进行资源配置，包括对人力、物力、财力资源的配置。在各类社会资源中，对人力资源，特别是对高级专门人才的开发、配置和使用与高等教育有着极其密切的关系。当然，高等教育机构除了具有人才培养的功能之外，还具有从事科学研究和社会服务等方面的功能。但是，高等院校与科学研究机构和社会服务组织的根本区别就在于为社会进行大规模的、系统的高级专门人才培养，这是高等教育最基本的功能。因此，为了便于简化讨论的问题，本文在研究高等教育系统的运行机制时，主要是从人才培养这一基本功能的角度出发的，同时也会适当涉及高等教育的其他功能。在计划经济条件下，政府首先制定国家的社会经济发展计划，然后计划部门据此来确定人才需求计划，制定高等教育事业发展计划和高等院校的招生计划，财政部门再根据招生计划的定额确定高等教育的拨款计划。高等学校必须根据政府有关部门的计划要求来确定自己的工作计划、用人计划(如教师和管理人员的聘任计划)、课程设置计划和教学计划。经过按计划培养过程，国家再制定高等院校毕业生分配计划，用人单位根据国家计划接受统一分配的学生。这种体制明确规定了政府机构“所颁发的有关全国高等教育的建设计划(包括高等学校的设立或停办，院系及专业设置、招生任务、基本建设任务)、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。”［1］这就规定了政府在高等教育运行机制中的基础性作用。

　　很显然，在计划经济条件下，高等教育系统是整个计划体制的一部分，高等院校隶属于政府计划部门和管理部门。它们按照政府有关部门的指令性计划设置专业，招收学生，制定课程计划和教学计划，按照政府机构制定的毕业生分配计划将学生分配到用人单位。学校没有自主办学的权利，用人单位则是毕业生的被动接受者，学生也不能完全根据个人的特长与偏好选择适当的工作单位和职业。政府及其有关管理部门集办学权和管理权于一身。

　　由于在计划经济条件下，政府按照行业的划分设置了许多相应的管理部门，每个部门又都根据本行业的发展计划和相应的人才需求计划设置为本行业服务的高等院校，各个省市也根据其自身的人才需求计划设置各种各样的地方院校，从而造成了全国高等教育系统的“条块分割”、“部门分割”、“重复建设”和“效益低下”等一系列问题。由于分属各个部门的高等院校都是根据某一特定行业的特定需要设置的，因此导致过分的“专业化”。由于专业设置过窄，所培养出来的学生知识面不够宽，全面素质不够高，面对千变万化的社会发展需求，缺乏足够的灵活性和适应性。因此，按计划培养出来的“高级专门人才”常常与社会经济发展现实的需要不相适应。由于这种运行机制本质上是一种自上而下的行政控制与管理，政府机构、高等院校、学生用人单位都是严格地按指令性计划办事，学校的设置与发展规模、学生的招收数量与培养要求等等，都是由国家计划所限定的，因而极大地限制了高等院校自主发展的能力。在这种既无竞争，又无淘汰的运行状态下，高等教育机构本身缺少一种内在的激励机制去推动其不断优化学科结构，加快发展速度，提高质量和效益。也就是说，计划经济条件下的运行机制没有为高等教育在规模、结构、质量、效益等方面的发展与提高提供内在的驱动力。

　　随着我国改革开放政策的实施和经济结构的调整，特别是随着社会主义市场经济的发展和以高科技为基础的知识经济的发展，我国原有的在长期计划经济条件下形成的高等教育运行机制越来越难以适应新的社会经济发展要求，改革成为不可避免的历史选择。近年来我国高等教育的一系列改革正是这种历史必然性的体现。

　　二、社会主义市场经济条件下高等教育运行机制的基本框架

　　1993年党的十四届三中全会明确提出了建立社会主义市场经济体制的历史任务，包括高等教育系统在内的社会经济各方面的改革步步深入，与市场经济相适应的新的高等教育运行机制开始逐渐形成，并在我国高等教育发展中发挥越来越重要的作用，开始了新机制逐渐取代旧机制的历史进程。对于社会主义市场经济条件下高等教育运行机制，可以从以下几个方面进行分析。

　　(一)劳动力市场人才的需求与供给

　　市场经济最基本的特征就是按照市场的供求规律进行人力、物力、财力等各方面资源的配置。因此，社会主义市场经济条件下高等教育运行机制的逻辑起点不是行政机构制定的计划，而是反映社会经济发展客观需要的劳动力市场的需求与供给，特别是与高等教育的人才培养功能密切相关的高级专门人才的需求与供给状况。当社会经济发展对某种专业知识和技能产生需求，而这类人才的供给不足时，用人单位就会用提高这类人才工资待遇的办法来吸引和招聘所需人才，这样就会刺激对这类人才的供给。反过来也是一样，当某类人才在劳动力市场上供大于求时，他们的竞争优势就会下降，工资待遇也会相应降低。劳动力市场上人才需求与供给之间这种相互作用的结果就会产生一种市场信号，即就业机会以及与特定的知识技能相联系的工资收入水平(包含非货币收入)。由于特定的知识技能是与受教育的类型(如所学专业)和受教育程度(如大学毕业或研究生毕业)密切相关的，因此这种市场信号实际上是反映了一种与受教育状况相关的工资结构。自20世纪60年代以来，在世界范围内所进行的有关教育、职业和工资收入之间关系的一系列实证研究表明，用人单位招聘时使用的主要标准是教育程度和专业类型。一般来说，一个人的受教育情况与其终身的职业和工资收入之间存在着密切的联系(Hinchliffe,1995)［2］。 近年来对我国社会主义市场经济条件下高等教育与就业情况和经济收入相互关系的研究成果也表明了类似的趋势。在我国高速增长的市场经济中，社会经济发展导致的人才需求是不断变化的，人才的供给状况也是不断变化的，因此与受教育状况相关的工资结构也是一种动态的结构。认识这一动态结构是理解社会主义市场经济条件下高等教育运行机制的起点。

　　(二)预期收益与对高等教育的需求

　　在市场经济条件下，人们的思想和行为总是或多或少地受到经济理性的影响。把高等教育作为一种投资的观念日益深入人心。人们逐渐接受了这样一种观念，即在学校里获得的知识技能也是一种“资本”，是一种特殊的“人力资本”。从一定意义上说，这种人力资本具有某种同物质资本相类似的属性，即它是带来某种未来收益的源泉。显然，这种收益可以是物质的，也可以是非物质的。正是由于有了这种预期收益，人们才去追求接受高等教育的机会，并愿意支付上大学所需的直接和间接成本。一般说来，人们在经济上的预期收益首先是从对人才市场的信号，即与受教育程度和受教育类型相联系的就业机会及工资结构的感知过程中获得的。受过较高教育、具有较多知识技能的人所获得的较好的就业机会和较高经济收入，使人们对高等教育所能带来的收益产生极大的预期。自20世纪60年代以来，教育经济学家们对教育投资的收益率进行了大量系统的实证研究(表1 给出了世界各地区高等教育收益率的部分研究结果)。我国实行社会主义市场经济以来的高等教育收益率的变化也与这一世界性的大趋势相类似。从业人员的高等教育收益率在不断提高。如表1所示，高等教育不仅对个人来说有很高的收益率， 对社会来说也有很高的收益率。一方面高等教育通过提高个人的知识技能和多方面的素质，从而增加就业机会，提高其劳动生产率和经济收入；另一方面，高等教育也会通过知识创新、知识传播和人才培养，提高整个社会的劳动生产率，促进社会经济发展。因此，高等教育的发展受到个人需求和社会需求的双重推动。特别值得一提的是，由于高等教育具有外部效应，政府有动力对教育投资，从而提高高等教育的个人收益率，使个人更愿意投资于高等教育。由于政府对高等教育的补贴作用，几乎在所有实行市场经济的国家，高等教育的个人收益率都高于社会收益率(见表1)。因此，公众受这种预期收益的驱动，对政府管理部门施加影响和压力，促进政府增加对高等教育的投资，扩大高等教育的规模。这一点在我国社会主义市场经济条件下表现得特别明显。近年来，随着我国居民收入和生活水平的明显提高，公众对高等教育的需求迅速增长，推动了我国高等教育规模的急剧扩大。

　　高等教育不仅可以为居民个人和社会带来可以用货币衡量的经济收益，而且可以带来许多非货币的收益。例如，高等教育有利于提高个人的思维能力和决策能力，提高其健康水平和文化品味，进而提高个人的整体生活质量。高等教育的发展同时也有利于增强整个社会的知识创新和技术创新能力，消化应用新技术和产品更新的能力，提高社会的生产力水平、增强社会的凝聚力，降低犯罪率，提高社会文明程度。对这些非货币收益的预期也是高等教育需求不断增长的重要源泉。

　　表1 高等教育投资的收益率(%)

　　附图{图}

　　资料来源：Psacharopoulos.Ruturns to Education: A Furtherlnternational Update and lmplications. Journal of humunresourles.1985.20(4):583—604.

　　(三)高等教育的供给与产出

　　市场经济的客观规律之一，就是有需求就会刺激供给。对高等教育日益增长的需求不断地刺激着对高等教育的供给。首先是政府基于高等教育社会效益和满足居民个人需求的考虑，投资举办高等教育，并根据两方面需求的变化调整高等教育政策，推动高等教育规模的扩大，促进高等教育结构的调整。在一定的条件下，当政府举办的公立高等教育机构不能够充分满足广大居民的入学要求时，民办高等院校就会应运而生。近年来在我国建立起来的一千多所民办高等院校之所以能够生存和发展，就是因为社会上存在着大量未满足的对高等教育的需求。当某一专业领域受同等教育机会的供给大于需求时，这一专业的毕业生求职将会相对困难，工资水平将会相对下降，从而降低人们对此专业的期望收益，减少对这一专业领域受高等教育机会的需求。需求少了，供给就会逐渐减少。而对那些人才缺口很大、供不应求的专业领域，如计算机软件、微电子、工商管理和法律等等，政府和个人都会加大投资的力度，公立和私立学校都会扩大对这类学习机会的供给，以解决社会经济发展中人才供给的“瓶颈”问题。

　　高等教育的需求与供给相互作用的结果，是产出一个按所学专业和学习层次构成的毕业生群体。他们进入劳动力市场，参与人才供给与需求的相互作用，影响和改变着与受教育类型和受教育程度相关的就业机会和工资结构，使得人们据此适当地调整自己的预期收益，进而影响到对高等教育的需求。高等教育需求的变化又会进一步影响到高等教育的供给，高等教育的供给又会进一步影响人才市场的供给。这种循环往复、不断发生的相互作用就是市场经济条件下按照市场的供求规律进行人力资源配置的基本机制。这一机制客观地影响着高等教育系统的运行，对高等教育的发展速度、规模、结构、质量和效益都发生深刻的影响。

　　(四)政府的宏观调控

　　在社会主义市场经济条件下，劳动力市场的供求规律在人力资源配置中发挥基础性作用。但是，市场机制并不是万能的。通过作为价格机制之一的工资结构变化而实现的劳动力市场调节作用往往带有较大的自发性、盲目性和滞后性。市场调节的效率取决于各有关市场主体所获信息的准确性和完备性，但这一点在现实生活中则较难完全实现。市场反馈的信息往往是滞后的。求学的居民个人及其家庭和用人单位都很难及时和全面地把握社会经济发展的总体情况和劳动力市场的供求变化，也很难充分了解各高等教育机构所提供的教育服务的价格、质量和效能等方面的情况。由于信息的不完整和不对称，市场失灵的状况是常常发生的。况且，作为准公共产品的高等教育通常并不是简单地按照最大化利润或最小化成本的纯经济原则来实施的。政治的、社会的、文化的因素是高等教育系统运行中必须加以考虑的。由于市场运行是以社会资源配置的效率为原则，而不是以社会财富分配的公平性为目标的，所以，纯粹的市场机制不能实现高等教育机会在全社会成员中的公平分配。因此，政府的宏观调控是社会主义市场经济条件下高等教育运行机制中不可缺少的重要组成部分。

　　第一，政府可以通过调整社会经济发展目标、宏观经济政策和产业政策，增加或减少总需求，从而在客观上间接地影响到劳动力市场对有关人才的需求，进而对整个高等教育系统的运行产生影响。例如，当政府希望加快发展某一产业，如基础设施、农业、电子信息、生物产业时，通过引进外资和增加政府在这些领域的投入等政策，扩大这些领域的生产规模，就会相应地增加对这类人才的需求。这些新的需求与就业机会使人们产生相应的预期收益，进一步刺激对相关专业领域高等教育机会的需求，从而进一步刺激对高等教育的供给。

　　第二，政府可以通过财政杠杆和税收政策调节高等教育系统的运行。为了解决由于劳动力市场调节滞后性所造成的某些类型、专业人才短缺的问题，政府可以通过加大对相关专业领域人才培养的投资力度来增加这类人才的供给。政府也可以通过调整高等教育的投资强度和拨款政策来影响居民个人和家庭为接受某些专业领域高等教育(如师范、地质等等)而支付的直接成本，如学费和生活费，从而影响个人的高等教育收益率，进而影响高等教育的需求总量和需求结构。政府还可以通过对来自低收入家庭的学生实行财政资助和助学贷款等措施，来促进高等教育机会在全体社会成员中的公平分配；通过对企业和居民个人实行鼓励对教育投资的税收减免政策，也是政府引导社会资源配置、增加高等教育投入，调节高等教育系统的运行，促进高等教育事业发展的又一政策选择。

　　第三，政府可以通过制定适当的劳动、教育、就业、人事、工资等方面的政策来调节高等教育系统的运行。这些政策影响人们对接受高等教育的预期收益，也对居民个人和家庭的经济收入产生直接影响，从而影响到居民对高等教育的有支付能力的需求。

　　第四，政府可以通过信息服务对高等教育系统的运行进行调节。例如建立起完备的信息网络，为有关方面提供充分的信息资源，包括对高等教育毕业生的供求信息和就业信息，高等院校的专业信息、质量信息、收费信息和毕业生收益情况的信息等。这样不但可以增加高等教育的透明度，也可以增加劳动力市场的透明度，促使求学者对高等教育的选择更加理性，更加符合社会经济发展的客观需要，从而达到调控高等教育的规模和结构的目的。

　　附图{图}

　　图1 市场经济条件下高等教育系统的运行机制和宏观调控示意图

　　第五，教育立法是国家在市场经济条件下对高等教育系统的运行进行调节的重要途径。通过立法明确高等院校具有面向社会经济发展需要，自我约束、自我发展的办学实体的独立法人地位，扩大高等学校的自主权，明确高等学校对社会应尽的责任，明确高等教育系统与各相关社会经济部门各自的权利和义务，并通过法律来调节高等院校与社会的关系、行政机关与学校的关系、行政机关与教职工的关系以及学校与师生员工的关系等等，确保高等教育系统在一个规范有序的制度化轨道上运行。

　　总之，在社会主义市场经济条件下，政府对高等教育系统运行过程的宏观调控是必不可少的，是这一运行机制的重要组成部分。但是这种调控不同于计划经济条件下的那种通过行政命令和直接行政管理的手段进行的调控。世界范围的研究成果已经表明，僵化的计划经济体制下的高等教育发展模式是低效率的。新的社会主义市场经济的模式应该是承认市场供求规律的基础性作用的前提下，通过政策、投资、质量监控、信息服务和立法手段去调节高等教育的发展，使之更好地促进社会经济发展和社会公平。

　　三、完善社会主义市场经济条件下高等教育运行机制的重要意义

　　通过不断深化改革和制度创新，真正实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，建立健全完善的社会主义市场经济条件下的高等教育运行机制，并通过立法手段使这一机制规范有序地发挥作用，对于推动我国高等教育事业在规模、结构、质量、效益诸方面健康平衡地发展，具有十分重要的意义。

　　(一)调节高等教育发展速度与规模

　　在僵化的计划经济体制下，尽管计划的制定也考虑到社会经济发展的需要，但计划本身往往带有较大的主观成分。这样“计划”出来的高等教育发展速度与规模常常与社会经济发展的现实需求相去甚远。与计划经济机制不同的是，社会主义市场经济条件下的高等教育运行机制恰恰是为高等教育保持适当的发展速度和规模提供了一种内在的调节机制。在一个比较完善的市场经济体制下，高等教育发展速度和规模取决于社会和居民个人对高等教育的需求。这种需求源于人们对接受高等教育可能获得的预期收益，而这种预期收益又在很大程度上取决于劳动力市场对于人才的需求和供给状况。尽管这种调节机制带有很大的自发性和盲目性，但是从长期来看，这种市场调节将使高等教育的发展保持一个适当的速度与规模。

　　(二)优化高等教育结构

　　高等教育的结构主要包括层次结构，即专科生、本科生、硕士和博士研究生各占的比例；学科结构，即文科、理科、工科、农科、医学等学科门类各占的比例；形式结构，即全日制普通高等院校和成人高等院校各占的比例；办学结构，即中央政府、地方、个人及社会力量举办的高等院校各占的比例，等等。在计划经济条件下，高等教育的结构是由政府的计划决定的，计划的主观性常常使高等教育的结构与现实需求差距甚大。在我国的计划经济体制下，常常出现这样或那样的高等教育结构问题。问题不仅仅在于这种严重的高等教育结构问题本身，也不仅仅在于这种不合理的结构一旦形成就具有巨大的“结构惯性”，很难调整，关键是在计划经济条件下的高等教育运行机制中，缺少一种内在的调节机制和激励机制去推动高等教育结构的不断优化。与计划经济机制的重要区别之一是，社会主义市场经济条件下的高等教育运行机制为高等教育结构的调整和优化提供了一种内在的调节和激励机制。这种对结构的调节与对高等教育发展速度和规模的调节过程是相类似的。从长期的观点来看，劳动力市场供求规律对高等教育结构的客观调节，将使高等教育各方面的结构逐渐与社会经济发展对人才的需求结构相吻合。当然，这种市场调节制常常带有很大的自发性、盲目性和滞后性。因此，政府通过适当的政策、投资和信息服务进行宏观调控，引导社会需求和资源配置，优化高等教育结构，是社会主义市场经济条件下必不可少的措施。

　　(三)提高高等教育质量和效益

　　高等教育质量研究考察的首先是人才培养的质量，是高等院校毕业生在德、智、体、美等方面的素质全面发展的情况，也包括学校在教学、科研、社会服务和管理等方面的整体运行的情况。高等教育的办学效益包括内部效益和外部效益两个方面。内部效益通常首先是指学校内部的人、财、物等各种资源的配置和使用效率。外部效益即社会经济效益，特别是指毕业生对社会人才需求的满足程度和对社会经济发展所作的贡献。高等教育的质量和效益是密切相关的。只有质量高的院校才有好的社会经济效益。只有内部办学效益高的院校，即学校的人、财、物等各种资源得到合理和充分的利用，才能更好地为提高教育质量创造条件。

　　在计划经济条件下，高等教育系统的运行中缺少提高质量和效益的内在驱动力。高等院校内部的人、财、物等资源的配置和使用完全是由上级机关制定的指令性计划决定。学校在招生数量、教学计划、人事编制、工资水平、经费预算和基础设施建设等方面缺少应有的自由权，因此缺乏提高学校资源利用率的动力。

　　高等教育质量问题也是如此。因为在计划经济的运行机制中，质量问题对高等院校的生存与发展来说并不具有决定意义。所有高等院校的毕业生不论质量如何，都作为“国家干部”由政府统一安排工作，享受同样的工资待遇，就是所谓“皇帝的女儿不愁嫁”。在社会主义市场经济条件下的高等教育运行机制中，质量和效益问题对高等院校来说具有生死存亡的意义。首先是高等院校的内部效益，即人、财、物等资源的利用率。在学生数相同，学校所得财政拨款和学费基本相同的市场经济条件下，效率较好的学校因教师人数相对较少，因而可以支付较高的工资，吸引较好的教师。而较好的教师又可以使学校的办学质量和效益进一步提高，从而吸引更多的优秀学生和教师，使学校在一个良性循环的轨道上不断发展、不断提高。而效率低的学校则恰恰相反，效率低、冗员多、待遇差、优秀的人才进不来，留不住，导致生源差，学校的声誉和效益愈差，在恶性循环中走下坡路。外部效益和质量问题也是如此。通常那些质量、效益高的学校培养出来的毕业生质量也较高。这些高质量的毕业生进入人才市场后具有很大的竞争优势，比较容易获得较好的工作机会和较高的经济收入，即这类学校的就业率高，起始工资高。这种市场信号就会使得求学者对这类学校的预期收益提高，从而使得人们对这类学校提供的受教育机会的需求增加。一些求学者宁可支付较高的费用也要千方百计地进一所声望较高的好大学，原因之一就在于此。这类较好的学校就可以从大量的求学者中选择最优秀的生源。优秀的生源有利于这些学校进一步提高办学的质量和效益，为培养出更优秀的毕业生奠定基础，从而形成良性循环、不断提高的发展态势。

　　总之，在计划经济条件下，调节和提高高等教育发展速度、规模、结构、质量和效益的要求常常来自高等院校外部，例如政府有关部门提出调整结构和提高质量的要求。在社会主义市场经济条件下的高等教育运行机制中，存在着一种内在的驱动力和内在的激励机制去推动高等院校保持适当的发展速度和规模，不断优化结构，提高办学质量和效益。

　　收稿日期：2001—05—19

　　【参考文献】

　　［1］政务院关于修订高等学校领导关系的决定1953. 中国教育年鉴1949—1981.

　　［2］Hinchliffe.K.Education and Labor Market.Internationalencyclopedia of economics of education(Second Edition),Elsevier Science Ltd..OX5 1GB.England.1995．