法律专家谈汶川地震后政府信息公开

　　早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　5月12日四川发生8级地震，我国政府迅速启动国家一级预案，救灾迅速彻底，赢得国内外一直好评。5月23日下午2点，中国社会科学院法学研究所研究员，突发事件应对法起草专家组成员莫纪宏将做客正义网，就此次地震中国家应急模式进行探讨。新浪网提供独家门户网站支持。

　　正义网直播：5月12日四川发生8级地震，我国政府迅速启动国家一级预案，救灾迅速彻底，赢得国内外一直好评。5月23日下午2点，中国社会科学院法学研究所研究员，突发事件应对法起草专家组成员莫纪宏做客正义网，就此次地震中国家应急模式进行探讨。访谈即将开始，嘉宾已经就座。

　　主持人：各位网友，下午好！聚焦汶川地震中的法律问题正义网直播访谈现在开始了，我们第一期的主题是透视汶川地震中的法治的力量。我们有幸请到了著名的行政法学者莫纪宏老师，他是中国法学会宪法学研究会副会长，他还有一个特别重要的身份，也是我们把莫教授请过来一个很重要的原因，他是我们国家突发事件应对法的起草人之一。下面，我们请莫教授给我们说几句话。

　　莫纪宏：各位网友，大家下午好！今天很高兴能就汶川地震中所产生的一些法律问题，跟大家共同交换一下意见。我个人觉得，这次汶川的地震给我们法律人带来很多思考。汶川地震已经过去了十天了，随着地震过渡到相应比较平缓的救灾阶段，大量的法律问题会逐渐的暴露出来，需要我们加以研究，并在制度上寻找一些解决这个问题的办法。地震并不可怕，只要我们在制度上能够建立一套比较完善的，比如说像震前的检测预报、预防制度，应急期间比较好地有效地组织应急的运行机制，地震之后比较健全和完善的灾后重建机制。

　　莫纪宏：依靠这些制度和手段，可以把灾害所造成的人员伤亡和财产损失降到最低的限度，从而来使我们整个的救灾活动井井有条，也能够进一步来发挥各界人民政府在防震减灾中的主导作用。

　　主持人：接下来转入我们的主题。自从汶川地震发生之后，我们媒体人的心情非常的沉重，我每天都在关注着灾区的消息。

　　主持人：在这之前我先读一些数据，截止到昨天12时，四川汶川八级地震已经造成了41353遇难，274683人受伤，看到这个消息我心情非常的沉重。汶川大地震是我们中华民族的不幸，但是这种不幸中我们也看到了万幸，那就是国民一体，万众一心，众志成城，无坚不摧。

　　主持人：今天，我们要讨论的是这么一个主题，在汶川大地震发生之后，我们政府的处理是非常优秀的，这也获得了国外的认可，而作为法律人，我们有必要思考在这个事件的背后，隐含着一些什么必然的因素。今天我们要探讨的就是这么一个因素，我们认为汶川大地震可以取得这么良好的成效是跟我们依法行政，行政法治这种法治的力量是分不开的。

　　主持人：今天，我们邀请莫老师就这个事进一步挖掘我们法治的力量。表面上看，是我们政府领导全国各族人民众志成城抗灾，但背后，有只看不见的手引导我们，这只手就是法治。莫老师您对我们这个观点有什么看法呢？

　　莫纪宏：我个人比较赞同您这个观点，汶川大地震已经过去了十天了，这次至少，我们可以说，在整个的救灾的过程，政府组织抗震救灾所发挥的作用是主导性的，而且效果是很好的，国外的媒体都给予了很高的评价。

　　莫纪宏：另外，我昨天看了一个新闻，有一个灾区的调查：“您认为这次政府在救灾工作中的表现，您满意不满意？”当时调查的结果是98.6%的民众对政府在这一次汶川大地震中的政府的表现还是满意的。汶川大地震刚刚过去了十天，我们在防震减灾中把这十天称为是震后的一段应急期，这段时间是抢救受灾群众的时间，是最重要的。我们抓住了机遇，从国务院到地方政府，都能够严格的按照立法还有按照相关的应急预案，特别是关于防震减灾方面的一系列的法律法规，来有效的行使行政管理职权和应征应急职权，很好地组织了这一次抗震救灾。

　　莫纪宏：我个人觉得，这次抗震救灾前十天的应急期取得的成效是比较显著的，特别提到的是，行政法发挥自身的组织和管理作用方面是非常显著的。我们国家在突发事件应对这一块的法治化最早的源头在哪儿呢？就是从防震减灾里面开始的，所以我们首先要了解的，就是我们国家的防震减灾里面法治建设的总的状况。

　　莫纪宏：1976年的时候，我们国家发生了一场大地震，是20世纪影响最大的，这个地震是唐山地震。唐山大地震当时测定是里氏7.8级，当时唐山死亡是24.2万，伤亡程度很厉害，等于相当这个城市人口的五分之一了。唐山地震的时候，造成重大伤亡有它特殊的原因，还因为当时我们的法律建设不是很健全。

　　莫纪宏：我昨天看了唐山地震的一些资料，地震发生15天以后还有幸存的几个矿工。那个时候为什么抗震救灾也能取得很好的效果呢？矿工说：“在矿底下，我们想着党中央、毛主席肯定会来救我们。”他们凭着坚强的意志熬到了15天。那个时候的抗震救灾的水平跟现在也不一样，但唐山地震暴露的问题这一次汶川也暴露出来了，比如说抗震救灾的时候，有段时间处于无序的状况。唐山地震后，全国各地人民都互相支援，纷纷从四面八方涌向唐山，唐山地震是将近10天以后，整个防震救灾才进入了有序的轨道。

　　莫纪宏：很多受灾的群众没吃没喝，最后出现了群众哄抢银行、商店，还有抢国家的钱、财，当时有一个报告文学里面有一个最简单的例子说，大家看到一个老太太，她始终在那儿哭着“我的儿啊”。后来抓起来一看，老太太手上都戴着手表，她就是坐在尸体旁边，要是有人就哭“我的儿啊”，要是没有人就把尸体上的手表拿下来。可以看到，唐山地震政府救灾还是有一点乱，所以到了最后就是工人纠察队自发的维护执行。后来才是政府和军队全面控制唐山的整个自然情况，在这个之前，工人纠察队来进行指导。

　　莫纪宏：地震是一种自然灾害，如果从法律制度上、人为制度上要是控制不好，自然灾害也会诱发人为的自然灾害，原来不犯罪的也犯罪了。所以我们总结了唐山地震的经验教训，还有建国以后好几次的大的地震的教训，我们也有很多成功的经验，我们既有唐山地震的教训，也有海城地震预报的经验。

　　莫纪宏：我们在1990年，就是20年前，国家地震局当时就开始提出来，抗震救灾工作要法制化。这个时候，在90年上半年就提出来了要制定地震法。我很有幸，我刚毕业的时候我参与国家第一个立法项目就是地震法。毕业以后才一年多就直接参与了地震法的起草工作，但是后来考虑到地震工作比较复杂，抗震救灾的工作也比较复杂，所以我们要解决一个抗震救灾的主要问题，主要还是应急这一块。

　　莫纪宏：所以，从1990年年底，我们就开始起草条例。就是怎么样来搞好应急工作，因为地震这一块，应急是最典型的问题，时间的紧迫性也非常的强。在起草这个条例的过程中间，为总结世界各地的成功经验，我们先后访问了美国、日本、土耳其等等一些国家。在1995年初国务院公布了这个条例，当时我是起草小组的副组长，这个条例规定了破坏性地震发生之后政府应该怎么做，这一方面，我们掌握的还是比较细的。

　　莫纪宏：我们在这个条例制订了以后，我们又推出了一个防震减灾法的制订，这样就使得我们在整个防震减灾里面就有了法。加上后来又先后出台了地震安全性评价管理条例等，到目前为止，我们可以说在整个突发事件里面，在自然灾害里面，抗震救灾、防震减灾这一块法律的制度是最全的。

　　莫纪宏：首先，在国家的立法这个层面有全国人大常委会通过了防震减灾法，1997年的时候。在防震减灾法下面有四个主要的行政法规，一个就是地震检测管理条例，第二个就是地震预报管理条例，第三个就是应急条例，第四个是地震安全性管理，这四个条例我都参加制订了，有的是直接参加了起草工作和组织工作。

　　莫纪宏：这个行政法规实际上就是把防震减灾的几个主要的环节完全细化了，赋予了国务院和各级人民政府在防震减灾的各个环节过程中间相应的管理职权、职责。还有比如说，国家地震局作为部门规章，还有建设部搞的，像震后地震趋势探定的规定，地震的行政复议规定，地震行政法治检测规定，地震安全评价知识管理办法等等。这都是国家地震主管部门、建设部等等，他们根据防震减灾法和国务院出台的四个比较重要的与防震减灾相关的行政法规出台相应的部委规章。

　　莫纪宏：部委规章也是非常细的，实际上行政执法，行政复议什么意思呢？就是完全把抗震救灾和防震减灾整个的活动完全的纳入到了行政法的轨道了，是非常的全面的。当然从地方性法规这个角度来看的话，目前大概有26个省、自治区和直辖市制订了防震减灾的法规，江苏省制订了地震检测实施和观测环境保护的制度。

　　莫纪宏：所以说，我们国家突发应对这一块，防震减灾是先行，包括我们现在讲的应急预案，突发事件应对这些最早都是从防震减灾法出来的。特别是那个应急，我记得在1997年的时候写过内部报告，提出来要建立这样的观念，后来这样的观念特别是到了2003年，发生了非典，非典以后我们发现应急工作很重要。无论是搞生产，还是搞建设，如果你不注意减灾工作的话，实际上来一个大的灾害十年的建设成就都没了。所以政府工作的重心是既要抓生产抓建设，同时也要抓减灾。

　　莫纪宏：政府在减灾里面如果没有一套行之有效的办法，实际上也影响到政府地方行政的效率，特别是在2004年国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要，这个纲要提出了以后提出了十年要建立法治政府的目标，强调了政府各个方面都需要依法办事，依法行政要深入政府工作的所有领域，包括地震应急和突发性应对领域。以往我们觉得突发事件出来以后还有什么法不法的，实际上没有那么简单。

　　莫纪宏：实际上，从政府如何来组织突发性应对工作和应急工作到怎么样来处置应急以后的一系列法律问题，这些问题都不是说政府拍脑袋用传统的行政管理的方式就可以解决了，有的政府出了力气，花了钱，有一些人还不满意，这样的话在我们追求大的法治的背景的环境下，我们还是逐步的考虑政府在市场经济的环境下改变了原来政企分开的情况，政府要转型，就是要提供公共服务，加上救灾应急这一块，这是公共服务领域的一个重要的体现。

　　莫纪宏：所以在2005年年底开始，国务院包括全国各地的人民政府开始重视、研究如何来建立突发事件办法，这个启动的过程也是2004年初国务院法制办开始起草，从领导层就产生了我们要依法来救灾，依法来运行。2004年我们把几个重要的突发事件、自然灾害这个里面所取得的成功的经验推广到了所有的突发事件里面了，然后我们在2006年1月8号国务院还公布了国家突发公共事件总体的预案。然后根据这个，我们最后就搞了一些国家专项预案，搞了21个，这里面包括像自然灾害，有民政部的专项预案，还有像防洪抗旱的，还有防火的，还有地震的，还有防止地质灾害的，还有国务院各个部门的.

　　莫纪宏：为什么搞这个预案呢？搞这个预案也是为了在突发性立法没有出来以前，可以通过这个预案很好地做行政指导或者是作为行政机关来有效的建立这种应急制度的基础。从总体上看国家的总体预案是先出台，我们考虑到我们国家目前还是和平时期，在这个时期要发挥政府在应急预案的组织能力，这样的话我们就把原来想起草的法律改为突发事件应对法了，就是要发挥国务院和各级政府在突发事件中的组织作用、领导作用和指挥作用，要依靠政府自身的突发的应对能力来处理突发事件。

　　莫纪宏：2007年8月份突发事件应对法公布了，11月1号生效了，突发事件应对法我也是起草者之一，我参与了这个过程，还参加了论证会等等，我们起草突发事件应对法也是进行了充分的论证。突发事件应对法出来以后他作为一个指导突发事件领域的一个总体的法律，积累了很多好的制度，这个制度现在看来我觉得大部分制度建设的还是比较好的。地震这一块更详细一些，有一套详细的法律体系。

　　莫纪宏：汶川大地震发生之后这10天，工作为什么做得这么好，我想是两个方面的因素，第一个就是党和政府最高决策，指挥得当，行动迅速，领导同志身先士卒。温家宝总理在地震发生后两个多小时就开始去灾区，五个多小时以后就到了地震灾区。等于说国务院搬到了现场去了，这个对稳定民心，有效的组织震后的救灾应急力量起到了非常大的作用。

　　莫纪宏：另外一个方面我觉得也是跟突发事件应对法实施以后，灾区的人民政府能够根据突发事件应对法同时基于各方面的应急预案可以事先做好准备。所以大家事先做好了准备的话，这个突发事件发生了以后，整个的灾区的政府包括中央政府还有非灾区的政府都能够很好的及时的反应过来。