中国财政体制酝酿新局

　　-谷 成

　　财政分配结构要逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县、乡财政收入比重，调控和压缩省、市的财政收入比重。

　　中国的财税体制改革是一块“硬骨头”。十七大报告明确提出，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，这实际上为深化财税体制改革指出了方向。2008年全国“两会”闭幕后，温家宝总理在记者招待会上更是立下军令状：“其实一个国家的财政史是惊心动魄的，可以从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。在这5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

　　目前，国家发改委和财政部的研究机构正在制定各有侧重的中国财税体制改革方案，将很快提交相关部门。但是，这两个方案的核心思维均是“强干弱枝”，而对于大税种上收的设想，地方官员感到“不可思议”，并表示难以接受。显然，中央与地方之间的新一轮财政博弈即将展开。

　　分税制后遗症

　　1978年我国开始了市场取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。从政府间财政关系的演变轨迹上看，中央与地方的财政体制大体上经历了“统收统支”、“分级包干”和“分税制”三个阶段。1994年分税制的出台将过去中央与地方以合同为基础的收入分享办法转变为更加规范的以税收划分为基础的收入分配方式，初步确立了符合市场经济要求的政府间财政体制框架。实践表明，分税制对中央预算的集中效应是十分明显的，中央政府收入由之前的20%左右提高到50%以上，极大提升了中央的财政汲取能力。

　　不过，分税制改革仅明确了中央政府与省级政府的收入分配关系，没有确立统一的省以下政府间财政体制，而是由各省根据自身情况自行决定。由于改革始终贯穿着“资金向上流动，事权向下流动”的宗旨，所以省、市、县、乡镇的财政状况从上至下一级比一级差，县级政府的事权越来越重，一些本应由中央和省级政府投入的医疗保障支出、兴修水利支出、公路建设支出等都由县级财政承担。此外，收入比重下降和支出比重增加的逆向变化给地方财政支出带来巨大的压力，导致地方各级财政日益困难。根据甘肃省的资料，目前在该省87个县(包括县级市、区)中，只有兰州市城关区一个区能够实现本级财政的收支平衡，而且其本级财政收入还略小于支出；最差的卓尼县本级财政收入只相当于本级财政支出的1/10左右。数据表明，2002年我国2860个县级单位(包括地级市城区)中，赤字的有906个，比例高达32%；全国县乡村行政欠债总计为1万亿元左右。地方财政状况日益恶化已经影响到地方政府经济职能的发挥，并有可能因此而危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必导致地方财政危机并对中央财政构成威胁，进而影响到整个国民经济的发展和国家政权的稳定。

　　讨论“十一五”规划时，政府和学界普遍认为中国经济体制转轨的核心应当转向行政管理体制的改革，即政府从经济建设、吃饭养人、行政管理型，转向公共服务和社会管理型。我们进一步认为，财税体制是行政管理体制的重要组成部分，由于财政体制改革，其支出涉及预算民主化、公共服务化、人大审查和监督，其收入关系到对政府权力约束、统一国家财政和国库、理顺中央与地方的关系等等，既是经济体制改革的深入，又是政治体制改革的推进。因此，新一轮财政体制改革是未来中国改革的头等大事和重中之重。

　　怎么改

　　面对如此盘根错节的财政体制，改革的利刃究竟从哪里切入？我们认为，最要紧的是尽快对各级政府财政分配关系予以重新界定。

　　经过多次的改革与调整，我国的中央与地方关系不断得到改善，但是目前仍存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构从上到下复制等问题。具体表现在：一是中央和地方事务支出相互推诿。这在义务教育上表现特别突出。作为一项全国性的公共产品，中央和省级政府在发展义务教育方面的支出明显不够。例如，湖北省襄阳县在1990年至2000年期间教育经费总额为4.69亿元，省级以上专款为150.5万元，仅占0.1%。再如，国务院明确要求教师工资由县级政府负责统一发放，这对本已捉襟见肘的县乡财政无异于雪上加霜。二是一级政权一级税收不明确。财政向上集中，公共服务、社会管理的义务和责任却逐级下放，当地方财政收入难以满足支出需要，地方政府又无法通过征税提供必要的公共产品和服务时，只能采用非正式机制解决自身预算问题。不纳入财政预算管理的预算外收入和没有纳入预算外管理的非预算收入不在中央的预算控制范围内，成为地方政府弥补财政收支差额的两种最为常用的方法，这不仅将削弱中央政府的宏观调控能力，也为地方官员的腐败敞开大门。三是中央对地方转移支付的不科学、不透明。目前的情况是，税收返还和结算补助不符合均等化目标，老体制上解或补助和专项补助分配方法不合理，具有明显均等化效应的转移支付数量稀少，中央对地方的转移支付在管理上具有不规范性、随意性，这些离实现各地基本公共服务水平的均等化以及中央政府宏观调控目标的强化都存在很大的差距。四是中央和地方的关系没有法定化。

　　解决上述矛盾的理想方案，应当是使自下而上建立的地方政府能力与自上而下的分权策略协调一致。因此，有效的分权政策首先必须明确中央政府的目标，然后依此建立能够取得理想结果的激励机制。具体而言，中国的财政分权应当从以下三个方面加以完善。

　　根据公共产品的层次性、政府职能分工以及政府间事务和支出责任划分的原则，中央和地方政府间的支出责任划分应当遵循四个原则：首先，体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事物，应由中央政府负责，经费由中央政府提供。由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供；其次，由本地居民享用的地方公共产品应当由地方政府负责提供。再次，对跨地区外部性的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。最后，调节地区间和居民间的收入分配，在很大程度上是中央政府的职责，如社会保障、社会福利项目等，应在全国范围内实行统一的标准。

　　在固定各级政府的税收方面，要立足现行管理服务重心下移的基本趋势。财政分配结构要逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县、乡财政收入比重，调控和压缩省、市的财政收入比重。因此，在划分税种时，应使各税种的功能、特性与各级政府的职能特点相对应。具体应把握如下原则：一是税种的功能与各级政府的职能相一致。比如，具有稳定经济政策、公平收入分配以及其他宏观调控的税种应划归中央，对宏观经济不产生直接影响的税种划归地方。二是维护全国统一市场。为此，应将税源具有地域性和具有非流动性的税种划为地方税。三是提高税收征管效率。

　　在转移支付方面，完善以公式为基础的转移支付体系，使之产生正确的激励效应。中央对地方的转移支付，一是要解决地区间发展不平衡的问题，二是要保持中央政府的权威性和保持国家的统一，三是建立民众对国家的信任和依赖，四是要效率和公开透明。在中国自上而下的分权框架下，地方政府在很大程度上被视为中央政府的代理人而不是独立的行为人，其财政收入也必然会更多地依赖中央政府的转移支付。良好的转移支付制度应当满足透明、客观、公正和稳定的要求，理想的政府间转移支付形式应当在数量上具有可预见性，且不会因受益人的行为而发生改变。因此，规范我国目前的转移支付制度，一要将现行的混合型转移支付制度整合成两种形式，即一般性转移支付和有条件的转移支付，其中一般性转移支付主要用于平衡地方财政预算，既要满足地方履行政府职能的基本开支需要，还要保证地方政府最低公共服务水准的全国均等化；二是以标准收支和公式作为转移支付的基础；三是建立地方一般性转移支付；四是加快政府间转移支付的法制化建设。-

　　(作者系《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》课题组成员）