公推公选：谁推谁选

　　-魏 姝

　　从本质上来说，“公推公选”在更多意义上是推动了管理民主的发展，是走向行政内部民主或者说党内民主的步骤之一，而与政治民主基本无关。

　　“公推公选”并不新鲜

　　“公推公选”一经推出就被认为是一项重要的人事制度创新，其实，它不过是汉朝的荐举制与隋唐后科举制的复合体。

　　追溯古今中外，选拔人才的方法不外乎如下几种：世袭、委任、荐任、选任和考任。除世袭制以外，各种选拔人才方法的主要区别在于“谁有权力和资格来选拔人才”。委任制下行政首长大权独揽，荐任制在官僚体系内部把权力扩散到一定范围，选任制进一步把权力扩散到全体选民以体现人民主权原则，考任制则把选拔人才的权力交给一套人才测评的方法，它代表着“科学”，也意味着选拔人才的权力被赋予了专家，包括测评方案的设计者和评判者。

　　在上述知识背景下，再来审视近年来在各地推行的“公推公选”制度，就会发现“公推公选”是在《党政领导干部选拔任用工作条例》基础上的制度创新点，其主要程序一般包括：公开报名、民主推荐、演讲答辩、群众测评、组织考察、差额票决和任前公示，而《条例》中规定的干部选拔程序包括：民主推荐、酝酿、组织考察、讨论决定、任前公示。二者相较，“公推公选”的制度创新主要体现在民主推荐、酝酿和讨论决定环节。

　　“公推公选”在民主推荐环节主要有两个方面的变化：一是增加了公开报名程序，这在某种程度上改变了之前干部晋升过于依赖“领导赏识”的状况，使更大范围的人才进入选拔视野；二是参加民主推荐，有推荐权的人数大大增加，由先前小范围的同级主要领导扩展到同级和下一级更大范围的公务员，这些公务员虽然也必须是担任一定级别以上领导职务的公务员，但是无论从其数量还是涉及的范围都大大扩展了。

　　酝酿环节的变化更为明显。众所周知，“酝酿”是中国政治生活中颇具特色的一个词汇，其含义不无暧昧之处，在现实中意味着通过不断地征求意见确定最后的少数候选人名单，但是这一过程的具体程序是什么、取舍和决策的规则是什么，都是含糊不清的，因此也被公认为干部选拔过程中最不透明的环节之一。在“公推公选”制度中，“酝酿”环节被两种形式所取代，一是考试，其可能的形式包括笔试、面试、驻点调研、演讲答辩等等；二是民意测验。这两种形式都是先前的干部选拔过程中没有的，也是最吸引眼球的环节。在早期的“公推公选”过程中，笔试和面试是较为常用的考试形式，最近则更多地使用了驻点调研和演讲答辩的形式。参加民意测验的人员范围可能包括：拟任职务所在单位代表、其他单位负责人、人大代表和政协委员等。

　　讨论决定环节的主要变化包括三个方面：一是参加讨论表决的人员由之前的党委常委扩展到党委委员，权力进一步分散了；二是变等额表决为差额表决；三是废除了之前现实中普遍存在的口头表决和举手表决，实行票决制，票决制在真正反映投票人偏好的同时防止投票过程被个别人左右。上述变化的实质是原来集中在党委书记手中的权力扩散到党委委员手中。

　　与传统的干部选拔制度相比，“公推公选”最显著的变化是权力的扩散。在传统的干部选拔制度中，权力主要集中在少数党委常委甚至是党委书记手中。“公推公选”通过一系列的程序设计使权力由党委常委扩展到党委委员，到部分领导职务公务员，再到官僚体系以外的专家，在某些个案中还扩展到人大代表、政协委员和少数公民代表。然而，权力的扩散并没有改变“公推公选”的实质——通过推荐和考试来选拔人才。而这种方式古已有之，中国自汉代就开始推行荐任制，到南北朝后期开始出现“选举制”——“举”即“荐举”，“选”即在荐举的人选中通过考试进行选拔，而隋唐时期则确立了以考试选拔人才的科举制度。可见，“公推公选”并不新鲜，如果说传统的干部选拔制度更倾向于委任制，那么“公推公选”实际上则是在中国有深厚历史传统的荐任制和考任制的复合体。

　　“公推公选”扩大了民主？

　　“公推公选”是否扩大了民主？对此，主流观点的答案是肯定的，认为它体现了民主的发展，是探索有中国特色政治民主的重要措施之一。但是，答案并非如此简单和清晰，要回答这个问题需要回到“民主”的概念上来。

　　什么是“民主”？

　　作为一个古老的政治学概念，民主概念十分混乱。幸运的是，在各种纷繁复杂的“民主”概念中，人们仍然可以找到一个共同的平台，即形而上的“人民主权”和形而下的“多数人统治”。然而，“多数人”是谁呢？从逻辑上来说，“多数人”指的是一定范围内的“多数人”，例如对于一个企业或者任何类型的组织来说，其多数人指的是组织成员的多数，对于一个村庄来说，其多数人指的是村庄中村民的多数，对于一个国家来说，其多数人指的是全体国民的多数……因此，从组织管理的层面来说，其民主意味着组织中的多数员工通过直接或间接的方式行使管理权；从国家管理的层面来说，其民主则意味着多数国民通过直接或间接的方式行使管理权。前者是管理民主，后者是政治民主。

　　问题的复杂性在于政府组织既要管理内部事务更要管理社会公共事务，因此它既有管理民主问题又有政治民主问题。前者意味着政府组织内部的成员有权并且可以通过一定的制度化渠道参与内部管理，后者则意味着公民有权利并可以通过制度化的渠道参与政府组织对社会公共事务的管理。毫无疑问，根据“人民主权”这一现代政治生活的基本命题，政治民主对政府组织具有优先性，也是在政府管理领域讨论民主的本义。

　　从这个视角再来分析“公推公选”制度，不难发现，“公推公选”虽然在很大程度上分散了人事权力，但是其分散主要限于官僚体系内部，是把之前集中在个别领导人手中的人事权扩散到一定范围内的中高层官僚手中。因此从本质上来说“公推公选”在更多意义上是推动了管理民主的发展，是走向行政内部民主或者说党内民主的步骤之一，而与政治民主基本无关。虽然在某些个案中，权力的分散也扩展至官僚系统以外的人大代表、政协委员和少数公民代表，但是值得注意的是一般在拟晋升职务是政府组成人员的情形下，其民意测评环节才会引入这些官僚体系以外的人员参与。而根据宪法和组织法的规定，政府组成人员本来就是由本级人大选举产生的，“公推公选”这一规则设计恰恰凸显了我国人民代表大会制度的尴尬。

　　进一步的问题是：管理民主与政治民主是什么关系？是否可以通过发展管理民主走向政治民主？答案是否定的。管理民主意味着组织成员的偏好和利益可以较大程度的满足，这固然可以改善组织的内部管理，但是也会使政府组织在制定和执行公共政策中偏离公共利益而专营集团利益和部门利益，有可能使政府管理中本来已经很明显的利益部门化倾向更为严重。管理民主与政治民主之间的逻辑困境是：“内部人”能够推动公共组织的目标和行为趋向公共利益吗？

　　在“公推公选”制度下，一个人如果想在层层推荐、考试和投票中脱颖而出，意味着他不仅要赢得上级领导的认可，要经过“科学”的评判，而且还要获得“群众”的认可，这里的“群众”并不是普通的公民，而是一定范围内的公务员，在某些个案中甚至主要就是拟任职务所在组织中的公务员。这样一种权力——责任链条意味着他不仅要对上负责也要对下负责，但是遗憾的是这里的“下”指的并不是公民，而是本部门或者其他部门的公务员。这样如何保障政府的“公共性”呢？如果对“公推公选”中使用的词汇进行推敲，你会发现很多都是名不符实的，例如所谓的“民主推荐”，虽然有推荐权的人增加了不少，可是从严格意义上来说仍然是“干部推荐”或者说叫“领导推荐”，因为有推荐权的没有一个是普通公民；在“民意测验”阶段，多数个案中参加的人员也主要是公务员，何谈“民意”？“公推公选”的“公”充其量是公务员群体范围内的“小公”，而非公众之“大公”。

　　“公推公选”自从它诞生的那一天起就伴随着人们的关注和争议。它一方面改变了长期存在的人事权力过分集中和“暗箱操作”现象，推进了管理民主的发展，从而有利于削弱人事腐败、提高政府效率；另一方面也可能进一步加深利益部门化和集团化的趋势，从而偏离政治民主化的轨道。■