宅基地制度存在三大矛盾

　　韩康

　　随着工业化、城市化和市场化的深入发展，我国现有宅基地制度已经越来越不适应发展的要求了。据笔者近年来深入的调查研究发现，主要存在三大基本问题和矛盾，而且已经不可能在现有制度框架中得到解决。

　　宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论

　　根据经济发展的一般规律，当一个国家城市化加速发展的时候，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量一定会相应减少，土地得到节约使用和集约配置。但是，目前我国却出现了一种相反的情况。1978—2006年，我国城市化率从17.93%增长25.98%，年均增长0.93%，其中1996—2006年平均每年增长1.34%。正是在城市化增长最快的这后10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。在这1 0年全国共增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地就约占80万亩左右。

　　关于农村宅基地的使用面积，中央有关部门早就出台了“一户一宅”的土地面积限额政策，各地政府也都根据自己的实际情况对“一户一宅”的使用面积进行了测算和确定。但是，由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。案例调查和一些面上的材料数据表明，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况是普遍存在的。比如根据北京市郊平原镇2006年的调查(这是一个对宅基地管理比较严格的镇)，合计违规超占面积占宅基地总面积的59%。

　　尽管有关政策规定，不再具有农村居民属性的人口(例如农转非人口)，应当退还宅基地由集体重新分配，但在宅基地实行福利性分配和无偿占用的巨大利益驱动下，要村民无偿退出宅基地是很难做到的，减人不减地已成为一种惯性。这种情况，使农村集体可分配宅基地的资源非常紧缺，新增户常常难以及时得到宅基地的分配。在正常分配无法得到满足的情况下，农民就会通过各种方式挤占耕地。据统计，从1980年到1996年，我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用 411.4万亩，份额为6.8%，成为耕地流失加剧的一个重要原因。

　　宅基地不能充分流转和正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐性流转与交易大量存在

　　在我国工业化、城市化的加速发展过程中，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有2—3亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变动。根据我们的调研分析，主要有四种类型：完全居住型，即农民家庭成员完全在农村就业和居住；不完全居住型，这是指农民家庭的部分成员在城市就业和居住，其他成员(主要是老人、妇女和儿童)仍然留居农村，前者通常在节假日返村；完全不居住型，即农民家庭成员完全在城市就业和居住；租约型，主要是指农村家庭有闲置房屋进行出租。

　　工业化、城市化的加速发展，使第一种类型的数量不断减少，第二、三种类型的数量不断增长，农村“空心户”和“ 空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况，现在还没有完整统一的数据资料。根据我们看到的一些省市和县级单位的调研材料，大致估算在10%—15%左右。这样，即使按照10%的较低估算，全国2亿亩农村宅基地中也有近2000万亩处于闲置状态。在我国近年来耕地大量减少、土地资源日趋紧缺的发展形势下，这是一个不能容忍的巨大资源浪费。

　　但另一方面，在实际经济生活中，为现有宅基地制度所不允许的“非法流转”和“非法交易活动”又大量存在。产生这种情况的最深层原因，是城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势，由此产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐性市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到10%—15%，有的地方甚至达到40%以上。这种具有相当规模的私下流转与灰色交易活动，已经引发出越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为影响社会安定的一个重要因素。

　　宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素

　　现在城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段，城市住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，据统计大约占城市居民资产总量的70%—80%。在这种情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权力和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

　　在调研中我们看到一个典型案例。西南地区某县农民，以3万元价格把一个景观极佳的宅院及房屋卖给县城干部，后者在这个地方盖起一座别墅。在我们认为农民吃了大亏和交易非常不合理的时候，当地同志发表了完全不同的看法，他们认为农民非但没有吃亏，而且拿到了几乎是当地最高的房屋补偿价格，是很公平的买卖双赢。这就反映了一个带有普遍意义的问题：卖方农民的交易价格是真实的吗？

　　根据经济学的原理，一个物品只有在充分交易和充分竞争的情况下才能显示其真实市场价值即交易价值。在目前制度下，宅基地使用权不能进入市场，交易价值为零。宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估值估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中——无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及居屋的真实交易价值就肯定会被低估。由此判断，在上述案例中，卖方农民的交易价格是不真实的和被大大低估的，不等价交换的损失方是卖方农民，买方则得到了大量超额收益。

　　(作者为国家行政学院副院长、教授、博导)

　　资料链接

　　新中国成立以后，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。

　　一、1950年颁布的《土地改革法》，明确规定我国实行农民的土地所有制，包括了宅基地的农民个人所有。

　　二、合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。

　　三、公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改，没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。

　　四、公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，并正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。

　　五、改革开放后的80年代，明确规定了具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业户口申请使用宅基地建房。

　　六、改革开放后的90年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。