执法监督的压力

　　两个月前，张炜拿到了一本县纪委发的《长兴县企业检查和交费登记卡》。执法部门只要到企业来检查或收费，就必须在这本卡上登记。登记内容包括检查事项、是否备案、检查人签字等。每年1至2月，企业把卡交给县纪委对照检查。

　　“县纪委说了，如遇到乱检查、乱收费的，可马上向他们投诉。有这一本卡，就能将乱检查、乱收费的单位拒之门外。”张炜说。

　　长兴县一家执法部门负责人坦言，现在除了有群众举报、投诉或是上级指令外，一般不会突然到企业去检查。“备案制使我们能不检查的尽量就不检查了。”

　　张炜觉得还有一个更大的好处是避免了个别执法人员假公济私，借检查之名以权谋私。

　　毫无疑问，双报告制度使执法部门的执法更加小心谨慎了。长兴县质量技术监督局局长王坚说：“受监督的压力明显增加了。但对行政执法部门来说，也是一种保护。以前我们办案后，也有投诉我们的，现在我们先报告，当事人再投诉到纪委时，纪委事前就知道了。”

　　“行政处罚法的基本理念是重在教育，以前大家有些忽视，或是误读，抓住就罚，这是误区。企业也很反感，反过来也达不到行政处罚的目的。”王坚说。

　　在双报告制度实施后，长兴县质监局推出了“柔性执法，首错不罚”制度，有4种类型24种情况“首错不罚”。“这是指经营者初次非故意违法，且违法行为后果不危及人体健康、人身财产安全，不涉及严重侵害消费者利益，采取批评教育、责令限期改正、不予经济处罚的制度。”王坚强调。

　　长兴县某食品加工企业使用了过期的食品作原料进行生产加工，这次领到了“责令限期改正”的“首错不罚”通知单，企业老总又惊又喜：“我们小厂本来就生存困难，如果罚了很可能喘不过气来，我们一定知错就改！”

　　对于长兴县各行政执法部门来说，更好地践行双报告制度精髓就是实行自由裁量权限定制度，“自我纠偏”。至今已有15家部门向县纪委备案了自由裁量权限定制度。

　　长兴县工商局对同一违法行为的处罚权，按照标准尺度、情节、危害后果等进行细分和量化，还有专门的计算公式。“执法人员按照不同的档次直接套用就行了。”

　　质疑与回应

　　长兴县县委书记刘国富对《民主与法制时报》记者说：“行政处罚双报告制度的实施，在企业和政府之间从制度上建立起了一条联系沟通的渠道，为企业减少了不必要的负担。有了这个制度，可以有效地避免行政执法单位的乱检查、乱收费、乱罚款以及瞒报、漏报等问题。实现‘硬性执法’向‘柔性监管’的转变，防止出现‘以罚代管’‘一罚了之’的现象，切实优化了经济社会发展环境，最大限度地维护了企业和百姓的合法权益。”

　　但对双报告制度的推行也有不同声音。有执法人员认为纪委“管得太宽”，是干预行政执法，设置门槛，与法不符。

　　王维康主任坦承，法律上确实没有明确规定，但是中央、国务院就纠正行业不正之风、加强行业作风建设，以及减轻企业负担方面都有文件和规定，县纪委、县政府纠风办就是依据这些文件精神就进一步规范行政执法进行监督。

　　王维康认为这是一种创新，纪委应该为经济建设保驾护航，在职能范围内体现出强势，可以有所创新，有所突破，通过这种制度设计，来提升行政部门执法水平，规范执法。“从实践来看，效果确实好。”

　　还有一种说法，称双报告制度是纪委给被处罚对象“变相说情”。王维康驳斥道，县纪委不允许个人与执法部门联系，严格走组织程序，“纠偏”是由县纪委、监察局和纠风办会审作出，因此不可能出现“变相说情”现象。

　　浙江大学光华法学院教授章剑生认为，“行政处罚双报告制度”借助纪委的监督，对于规范行政机关依法行使行政处罚权所产生的积极意义是明显的。在行政处罚绝大多数具有裁量性的情况下，通过纪委的介入有助于行政机关的行政处罚更趋于公正，从而提升受处罚人对行政处罚决定的认可程度。当然，行政处罚的目的在于教育受处罚人，如果过度人性化，可能会弱化行政处罚的功能。这一点在执行双报告制度时也应当同时予以关注。

　　8月20日，长兴县纪委、县政府纠风办召集全县行政执法部门负责人就双报告制度实施情况进行座谈，会上进一步统一思想，并对制度进一步完善。

　　8月25日，长兴县质监局请来的两名专家再一次来到张炜的企业，经过指导和测试，人造板含水率达标已保持稳定。

　　一个月前，张炜公司所属的总公司要上一个高密度板的生产线，投资近亿元，本来打算放在浙江省的另一个市。张炜到董事会游说，目前，这条生产线已经落户长兴。