《望东方周刊》记者肖强/北京报道

　　财政体制是造成社保领域“划疆而治”的主要原因

　　“你必须从零开始，跟我抱怨也没用，上面没这个政策，公司也没办法。”在贵州某国企工作了5年的刘小平，来到北京工作后得知，他以前的社保全部归零了。

　　北京中关村某高科技公司人力资源经理夏欣已经记不清多少次跟新同事做这种解释了，“将心比心，虽然不是我的错，但每次给同事们解释社保政策时，都感觉挺对不起他们的。”

　　夏欣在人力资源圈里的朋友告诉她，事情正在起变化，国家正在规划全国社保一盘棋。

　　谁来兜底

　　国家发改委社会发展研究所不久前完成了一份报告——《全国统一的社会保险关系转续办法研究》。该报告的领衔专家、发改委社会发展所所长杨宜勇向本刊透露，此报告已经上报给发改委、人力资源和社会保障部、全国人大常委会法制工作委员会《社会保险法》起草小组。

　　这份报告要解决的关键问题是，中国劳动力的异地流动已相当普遍，但社保的异地转续却相当困难，“划疆而治”被认为是社保领域的“中国特色”。

　　杨宜勇认为，要理解中国社保“怪现状”，必须从中国社保模式的选择和现行的财政体制说起。

　　从国际上看，社保模式一般是两种：完全现收现付(社会统筹)、完全个人账户积累，其中选择任何一种单一模式都不牵扯到社保的转续问题。但中国的特殊在于，我们选择的是两种模式的结合。也就是说，每个城镇职工的社保费用大部分来自个人所属单位、政府财政支付，小部分来自个人工资抵扣(缴费工资的8%)构成。

　　按道理，一旦发生人口的异地流动，两部分社保缴费都应该转续到人口流入地，但现行社保制度规定，流动就业者须在一个地方工作15年，才能享受退休后按月发给基本养老金的待遇；就业者如果在一地工作不满15年而“流动”到外地，只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹部分的权益。

　　“不难理解，近年来为什么屡次发生农民工参保之后又无奈地退保的事情。”

　　“财政体制是造成社保领域‘划疆而治’的主要原因。”杨宜勇介绍，由于中国长期实行财政“分灶吃饭”的体制，使社保关系跨地区转移会影响地区的局部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意味着承担责任。

　　加之中国经济社会发展存在城乡二元结构，沿海发达地区与中西部贫困省区经济实力差距过大，各地的社会保障水平也相去甚远；尽管国家出台了相关的规定，但各地还是只愿转出，不愿转入，特别是城市无法接收农村保户转入，发达地区不愿意接收欠发达地区保户转入。

　　“户籍制度也在某种程度上固化了社保体系‘画地为牢’的格局。”现有社保制度规定，当地户籍应在当地参保。杨宜勇直言，这种社会保险与户籍挂钩的管理办法对于社保关系的转续极为不利。

　　既然由地方政府统筹社保难以协调各地利益，为什么不可以由中央政府组织统筹？“谁统筹谁就要财政兜底，现在的问题是谁都不愿意兜底，中央也不愿意兜底。再说，如果中央兜底，地方政府没有统筹功能，完全是替别人看钱，它敞开花怎么办？”

　　借鉴欧盟经验

　　高层对跨区域社保的紧迫性其实有足够的认识。中共“十七大”报告明确指出，为加快建立全国统一的人力资源市场，必须加快制定全国统一的社保关系转续办法。

　　“‘十七大’很多具体的东西就是管5年的。5年内，能提早一天做到应该提早一天做到。国家发改委党组在‘十七大’之后高度重视这个问题，这个课题的背景就是要认真贯彻落实‘十七大’精神，实际上就是要切实兑现对老百姓的承诺。 ”

　　接到任务后，从2007年下半年开始，杨宜勇与他的课题组调研了与社保有关的所有部委以及北京、宁波、珠海等城市，“经常悄悄地去，悄悄地回来”。

　　调研归来，课题组认为，在养老金问题上，中国现有的社会统筹加个人账户积累的养老金缴纳模式其实基本可以不必变，需要变的只是支付方式而已。“

　　之所以做出这样的判断，是因为课题组受到了欧盟模式的启发。上世纪90年代，杨宜勇多次到比利时、荷兰、德国深入考察过欧洲各国社保制度。

　　欧盟目前的社保转续办法是“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”。劳动者可以先后在不同的国家就业，不论在哪个国家工作并缴纳社保费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，都可以通过相关凭证就地享受养老保障。

　　“欧盟国与国之间都能达成协议，咱们省与省之间为什么不能呢？”

　　具体到中国，杨宜勇认为，不管采取什么改革方案，目前全国2000来个统筹单位都过于零碎，首先应该将统筹层次尽快统一提高到省级。全省执行统一的基本养老保险制度，缴费基数和缴费比例统一规定，基本养老金计发办法和统筹项目统一，基本养老金调整办法统一。基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。劳动力省内流动时，无需转续基本养老保险关系。

　　新办法怎么解决劳动力跨省流动后的社保问题？杨宜勇打了个比方：假如你在上海工作5年，北京工作5年，西安工作5年，交的钱放在3个城市的社保中心，退休后每月各地按三分之一打给你个人银行账户里就行了。

　　“转续既麻烦，也没必要。我们就是要把复杂的问题简单化，千万不要再把简单的问题复杂化了，所以真正的以人为本就体现在这里。”

　　至于医疗保险转续，课题组的新思路是，将现行的计算连续缴费年限的做法，改为计算累积缴费年限。农民工的基本医疗保险关系转续应执行城镇职工的办法。如果其累计缴纳基本医疗保险费达到当地规定年限的，退休后应享受当地退休人员的同等待遇。如果最后缴纳基本医疗保险费没有达到当地规定年限，又主动返回农村的，其个人账户结余金额可以一次性结清并付给其本人。如果在城镇就业期间发生阶段性失业，其基本医疗保险关系应根据具体情况与城镇失业人员同等办法处理。

　　医疗保险的跨省转续同样牵涉到各省的利益平衡问题。为此，课题组建议，中央财政应该拿出钱来建立国家基本医疗保险调剂基金。“根据以往经验，这个基金数额保持在全国基本医疗保险年平均投入总额的2%左右为宜。”

　　该基金的作用主要是两个方面：一是用于补助劳动力从欠发达地区转移到发达地区的基本医疗保险标准补贴，补贴给发达地区的基本医疗保险经办机构；二是对异地就医的票据审核进行补贴。

　　例如，四川的基本医疗保险受益人到北京去看病，病历和票据可以由四川基本医疗保险经办机构委托北京相关机构审核，四川应支付给北京相当于保险票据的0.5%～1%的审核费用，这部分可以由国家基本医疗保险调剂基金支出。

　　此外，针对中国目前社会保险方面保守性、临时性的决定多于法律、法规，课题组建议，应尽快出台《社会保险法》，从法律高度明确规定社会保险的统筹层次及转续办法；针对各地存在社保信息壁垒，课题组建议，应加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间乃至全国范围的联网与信息共享，做到流动人员随到、随交、随记账、随办转移。

　　社保转续方案的探索进程

　　据杨宜勇透露，人力资源与社会保障部也在制定社保转续方案。其中，农民工的养老保险已被提上正式议程。“我们只管出方案，最后在多大程度上按照这个办我们也不知道。不过，最晚‘十八大’之前社保肯定能实现全国合理转续，最早什么时候就说不具体了。”

　　北京市宣武区劳动和社会保障局副局长王志东对发改委这个方案给予了较高评价。他认为，“这个方案是社保转续思路上的一个突破，不失为一种可以探索的方案”。

　　与学者和政府机构一样，企业的人力资源经理们也非常关注社保转续方案的制订进程。

　　“欧盟各国发展比较平衡，我们省与省之间实力差距太大。”北京全景视觉网络科技有限公司高级人力资源经理金虹说，她现在的心情一则以喜，一则以忧。喜在全国社保一盘棋可能就要实现，忧在她认为“解决这个问题的根本还在缩小地区、城乡的贫富差距”。

　　太极集团人力资源总监徐锦力认为，发改委这个方案“还非常粗放，还需要完善的实施细则”。从实际操作角度出发，徐锦力提出了一连串问题：省级统筹如何才能实现？现在的个人账户并没有一个存折，是虚拟账户，这个账户如何才能做实？这个方案是否经过实际测算，测算下来大家是缴得更多了还是少了？从事业单位到企业之间相互跳槽怎么交保费？

　　黑龙江的省级统筹试验似可说明，金虹和徐锦力的担心并非多余。

　　自2005年开始，黑龙江省就率先实现了省级社保大数据库集中。如今，黑龙江省中心数据库已经管理了1000 多万人口信息。截至2007年底，符合全国通用标准的社会保障卡已经在黑龙江统一发放了50多万张。在接受《中国经济周刊》采访时，黑龙江社保局副局长姚丽英坦陈：“黑龙江的省级统筹虽然取得了很大的成效，但由于地区间经济发展不平衡，一些目前无法解决的相关问题也纷纷出现，比如缴费比例全国最高、退休金倒挂等。这都表明，我们仅仅只是迈出了省级统筹的第一步。”

　　受国家医保调剂基金设立的启发，日本武田药业(中国)HR总监刘桂芳建议，应该由国家财政出面成立养老统筹调剂基金，以补充各地省级统筹差异。她同时建议，国家发改委社会所或其他部委研究机构的社保转续方案应尽早公布，公开征求民众反馈意见。-