柏华冰

　　随着服务外包产业在中国的IT服务、人力资源管理、金融、会计、客户服务、研发、产品设计等众多商业领域的推 广，在公共事业方面，外包服务近来也开始崭露头角，并且与公共服务事业民营化有直接关联。

　　海关对服务外包的尝试

　　服务外包的原意是指企业将生产或经营过程中的某一个或几个环节交给其他(专门)公司完成。它的核心价值在于能 使服务层次不断提高，服务附加值明显增大。而这种基于流程创新形成新利润增长点的模式，恰恰符合了以政府为主体的服务 事业的改革目标，那么自然会带来公共服务事业走向服务外包的发展趋势，并且在和经济管理有关的政府部门得以最先推进。

　　以中国海关为例，我们知道，海关工作总体上可以分为执法性工作和事务性工作两大类。执法性工作因其代表的国家 背景，行使的法律赋权，承担的行政职能与责任，因此必须由具有国家公务人员身份的海关关员完成。而大量的事务性工作如 商品预归类、单耗核查、监管货物盘点、价格鉴定、价格核查、手册报核资料验核、信息系统的开发维护等，海关都需要投入 大量人力、物力，可是这些投入既不能保证质量最优，也不能保证效率最佳，还难以保证投入最经济，而且这些工作内容所需 的专业、中立、高效背景，使得海关聘请第三方进行服务外包成为需要与可能。

　　因此，所谓海关服务外包，是指海关在人力资源紧张的情况下，为集中精力做好执法性工作，把职责内的一些事务性 工作，以类似合同承包等方式委托给专业的第三方提供服务，同时通过信息共享和专业指导与第三方保持密切联系，以达到海 关严密监管与高效运作相统一的一种管理模式。实际上，海关服务外包也是一种国际通行做法，如澳大利亚海关就将查验工作 整体外包给专业查验公司完成。

　　而在中国经济开放前沿之一的苏州地区，由于各种特定的原因，苏州海关很早就开始尝试海关服务外包工作，并且在 保税监管领域对服务外包需求最为迫切。

　　苏州海关保税监管人力资源配置的现状是：以占全国海关不足2％的人力监管全国逾1/10的保税业务，以占南京 关区不足30％的人力监管全省近1/2的保税业务；苏州海关辖区年人均监管实际进出口保税货物13亿美元，其中，苏州 本关年人均监管金额为18亿美元。并且，随着苏州区域经济的发展，海关保税监管工作量度还在不断增大。因此，苏州海关 从2003年起就在辖区开展了引入中介机构外包服务、辅助海关核查核销的尝试。

　　第三方角色与公共事业民营化

　　海关服务外包，理论上也可以说是公共服务事业民营化的产物。作为现代政府，完全可以通过非传统的服务供给机制 来提供和传输服务事业。私营部门具有的强有力的效率机制和第三方在公共生活中的中立媒介的行动理念，使第三方公共服务 的提供能够更有效率、质量更高并且更具回应性。鉴于此，引入第三方服务辅助海关完成事务性工作，便成为海关业务流程再 造、创新整合的题中之义。

　　在引入第三方的过程中，海关与第三方服务者之间的合作关系，反映了在处理纷繁复杂的、相互交错的海关事务性工 作中海关能力的不足，因而急需寻找一种更灵活的、多主体参与的社会治理机制与服务手段。而第三方的民间性、中立性、专 业性、自愿性和社会媒介的组织特性，使其能够对“市场失灵”进行有效弥补，能够在一定程度上化解海关监管风险。

　　与海关和企业相比，第三方的优势在于其以他者的中立立场，却更贴近服务事业的服务对象——企业，更了解服务对 象的需求，能够更灵活地对服务对象的需求做出弹性反应，能够与企业建立长期性的服务关系并满足企业多样化的需求。

　　就具体操作而言，海关服务外包给第三方的主要形式，可以有合同承包式、项目附加式和资金补贴式。合同承包式主 要体现为海关付费，项目委托。海关通过与第三方签订承包合同以实现在某一专业公共事务领域的相互合作。如苏州海关试点 运用财政性资金以合同承包的方式聘请会计师(审计师、税务师)事务所等中介机构协助海关盘点核查，核查的范围包括单耗 核查、海关监管货物盘点、价格核查等。

　　项目附加式主要体现为企业自愿付费聘请，海关指定附加服务项目。在海关缺乏专项经费的情况下，在企业因自身需 求应定期进行的外部审计中，企业付费并自行选择符合要求的中介机构，并向海关报备后，海关给中介机构附加一些服务项目 ，并与之签订项目服务协议，明确海关需要的核查任务和具体实施安排，中介机构在规定的期限内完成协助核查任务，提交核 查报告，完成海关服务要求。

　　资金补贴式主要体现为海关择优选择专业服务机构，并给予其一定金额的资金补助或减免部分租费、信息费，以降低 第三方的服务成本，方便和满足部分企业的特殊需求。

　　比如一些大型企业，一本电子账册就涉及数万甚至数十万份单证及数十万条以上的电子数据，这类手册的报核工作往 往需要大量的人力及时间进行单证及数据的核对，而海关因人力资源紧张，往往应接不暇，不仅影响正常的核销进度，也会影 响企业的账册使用；另一方面，一些企业为集中精力开展主营业务，将涉及海关的一些关务活动外包给专业机构，除简单的代 理报关、手册备案、结转申请、申办免表外，还包括专业化要求较高的盘点核查和手册报核资料的整理准备等等。

　　对承接企业关务外包的专业机构，海关进行资质审查以后，可以以资金补贴的方式，将其纳入海关服务外包的第三方 行列。资金补贴式的优点在于，一方面可以使第三方在向海关、企业双方提供关联服务时，确保中立立场；另一方面可以在服 务机构间形成一定的竞争，有利于服务成本的降低和服务品质的提升。

　　当然，在上述三种外包合作形式中，海关对企业提交的由第三方出具的报告可进行核查，发现有瞒骗海关等不良行为 等问题的，根据具体情况可以追究企业或第三方相应法律责任。

　　对于今天的海关来说，凭“一己之力”包打天下是不可能的，只有通过建立风险管理机制，借助外包模式，有所为有 所不为，才能把有限的执法资源集中在高风险行业(企业)、重点环节上，实现监管资源的最优配置；才能切实提高监管水平 和监管效率，给守法企业以最大的贸易便利。

　　从近几年世界各国公共服务民营化改革的实践中可以发现，第三方外包的确能够担当起相当重要的责任，能够迅速集 结各种社会资源，能够弥补政府能力上、资金上以及人力上的不足。因此，海关必须调整并转变角色，也就是在公共治理中要 从过去单纯的管制与监督者的角色转变为掌舵者与合作者的角色，应该与第三方服务者一道实现对服务事业的整体目标。

　　(作者系苏州海关关长)