“先地方后中央”的立法路径

　　中国政法大学教授王万华是《规定》的主要起草者之一，她认为《规定》的出台，对于我国行政程序法立法的路径和内容都已经产生了深远的影响。从立法路径来讲，它实际上已经终结了学界之前的争论。

　　此前，对于行政程序法立法的路径的学界一直在争论一个问题：是先中央后地方，还是先地方后中央。

　　“这个规定出台后，我想中国的程序法典路径已经得出了一个结论，就是先地方后中央的立法路径。”王万华对《中国经济周刊》说。

　　全国人大常委会法工委立法规划室副主任许安标认为，回顾我国的行政立法过程，可以归纳为“三波浪潮”：

　　第一波浪潮，是以权利救济为核心的立法浪潮，其标志是《行政诉讼法》的出台；第二波浪潮是以《行政处罚法》为标志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政许可法》为标志，是对政府职能转变的立法浪潮，从更深的层次问题上回答了政府要干什么、不要干什么的问题。

　　“在这三波浪潮里面，我们都已经深深地感受到了程序在这里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序规定又把这个立法浪潮向前推进了一个层次。”许安标说。

　　1989年出台的《行政诉讼法》是我国首部部分规范行政权力的行政单行法。此后，我国出台了《行政处罚法》、《行政许可法》等多部行政行为单独立法。由此，确立了按行政行为的类别划分的单项立法模式。

　　虽然，行政法学界有过多次呼吁，由于行政程序法是行政法体系的核心，是基本法，应尽快出台行政程序法。但是，统一的行政程序法始终没有出台。

　　王锡锌认为，单项立法模式有其合理性，但是局限性也很明显。主要体现在：多部行政行为单独立法，不完整、不系统、难以衔接统一。这不但造成了立法资源的浪费，也不利于行政管理模式的创新。所以，目前需要进行统一的行政程序立法。

　　“很多年前，全国人大法工委的一位老领导曾经说过一句话，说我们的行政立法实行的是‘先零售后批发’的制度，先‘零售’了《行政处罚法》，接着要‘零售’《行政许可法》，可能以后还会涉及到收费法，检查法等等。这种‘零售’已经达到一定程度了，恐怕是时候需要‘批发’一个统一的行政程序法了。”马怀德如是说。

　　马怀德期待着统一的全国行政程序立法能够在《湖南省行政程序规定》的基础上加快实施。“如果一时半会解决不了这个问题，我们希望是‘地方包围中央，农村包围城市’，希望通过地方立法来推动中央立法。”

　　应松年也认为，在行政程序法规的制定上，地方先行一步意义重大。地方可以根据自身实际试行。国外很多地方也是先从地方开始，再到中央实施。以德国为例，其行政程序立法也是最先在其地方政府开始的。