对话：

　　对话残联人士：

　　主持人：

　　《中国经济周刊》记者 南焱

　　嘉 宾：

　　中国残疾人联合会教育就业部副主任 钱鹏江

　　北京市残疾人联合会理事 李树华

　　北京市残疾人联合会教育就业部主任 王国锋

　　北京市宣武区残疾人联合会执行理事长 李程

　　“现有突破是私下的”

　　《中国经济周刊》：众所周知，1992年四部门发文在全国开始收取残疾人就业保障金(下称“残保金”)，19 98年后，地方政府开始由残联转为税务代征，实施税务代征后，征收金额迅速增加，但当前“残保金”使用率低、结余大，是什么原因造成的？

　　李树华：现在主要是“残保金”的增长幅度大，按照13年前，即1995年财政部出台的《残疾人就业保障金管理暂行规定》的使用范围，把这些钱用出去很困难。这个规定明确了了“残保金”5项使用范围，超出这个范围属于违规。财政部门对此也管理得非常严格。因此，“残保金”没有全部用出去，是受政策限制的。这也说明，我们在这方面管理还是比较严格的，使用方向是比较正确的。我认为，如果按照残疾人的需求，各项政策支持到位，这点钱根本不够用，北京有近100万残疾人。

　　李程：当时出台的“残保金”的范围是宏观的。当地方真正执行时，会感到政策制定的不具体，但又不敢突破。比如，财政部的5项范围里就有个“其它”，条文没具体说明“其它”是什么，让下面自己琢磨。法律应该是严谨的，不能由大家自我来理解，不能说我理解的是什么，他理解的又是什么。

　　其实，前面的4项范围规定的很细，比如就业培训、教育、扶残助学等。由于在以前工作当中，“残保金”是用于这些方面的，制定政策的部门知道钱用于这些方面没问题。但又担心随着社会的进步，残疾人的需求也会改变，可能会有更多方面需要“残保金”支出，但又不能确定到底是哪些方面，所以就用“其它”封底。因此，依据现在的需求，“其它”作为实际的工作，应该通过调研，让其相对规范。

　　《中国经济周刊》：既然政策有限制，残疾人的切实需求又很多，那么，你们在实际工作中又是如何开展的？

　　李树华：从1995年到现在，实际上各省(市、区)在政策上都已经突破了，北京也有突破。2007年，北京市出台了《北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法》，在使用范围上有所突破，但突破不大，毕竟那是国家规定的。

　　王国锋：可以说，我们目前支出最大的项目是2.9万名重残人员的生活补助，但这又和“残保金”的用途不是很一致。“残保金”实际应该促进就业为主。然而由于我们这两年刚刚转为税务代征，一下子由8700多万元增到11.67亿元，增幅太快，政策上就有了限制，但修订政策需要一个过程。现在，我们研究政策的重点放在了促进就业上。比如我们在去年提出对智力、精神残疾的开展职业康复劳动。这项政策出台后，凡是街道、乡镇开展职业康复劳动的机构，市级和区县两级 “残保金”都给予支持，旨在调动街道、乡镇的积极性。截至目前，全市已建立起150所示范的残疾人温馨家园，220个残疾人职业康复劳动项目，取得了很好的社会效果。

　　李程：实际上，这种突破是私下的，就是领导默许的。而这种默许，是阶段性的，不会长久地发展。比如温馨家园，为了残奥会展示，所以进行了政策突破，那残奥会之后怎么办呢？再建的话还能有资金支持吗？还能用“残保金”吗？所以，突破不应该只是昙花一现，需要从制度上给予完善。

　　“财政部门需要解放点思想”

　　《中国经济周刊》：“残保金”的征收，每年都在增长，每年的结余很大，而且累计会越来越大，但残疾人的保障需求又难以切实满足，这显然不正常，也不合理。你们认为该如何从根本上解决“残保金”花不出去的尴尬？

　　李树华：如何更好地服务残疾人，发挥资金的最大效益，这是一个值得我们重点思考的问题。当然，这种情况不会是长期的，资金不可能长时间地压在地方。我想，不出几年，这些钱应该会全部用于残疾人。所以，目前中国残联正在和财政部研究要出台一个新的“残保金”使用管理办法。但政策的改变需要一个过程。而且这项政策必须能使残疾人受益，好操作，这就需要我们不断拓展思路来研究政策。当然这也需要财政部门解放点思想，不能完全被条条框框框死。

　　李程：其实，像这种政策的制定，北京市政府就可以。因为财政部下达一个意见以后，各省(市、区)可以根据这个意见制定自己的政策。比如我们建立温馨家园，到今年年初都没敢突破政策，还想借助社区的资源，结果一去上海考察，启发很大。上海出台了政策，只要是用于残疾人事业发展的都可以用“残保金”支出。例如，上海每个街道办事处建立了一个“阳光之家”，把智障孩子组织在一起，。它的硬件等各方面投入用的全是“残保金”，包括特奥会的残疾人训练中心等等。回来后，我们就讨论是否也能突破一下，这才给温馨家园找到了一个突破点。所以，我认为，制定政策的部门应该好好调研，把这些政策瓶颈打开。

　　“‘残保金’也应该考虑费改税”

　　《中国经济周刊》：据悉，北京全市范围有6万多家单位未缴纳“残保金”，而这些单位有的也表明，应该承担社会责任，如果“残保金”是政府必须缴纳的费用的话，他们认为，就应该用税的形式确立，你们是怎么看的？

　　钱鹏江：这种保护性就业制度，有的不是很理解。人们认为，残疾人的事应该是政府负责，而不是用人单位、社会企业来承担。实际上，残疾人就业应该是全社会的责任。因为，残疾的产生是人类繁衍发展过程中一定要付出的代价，也是必须要付出的代价。他们付出代价之后，大家是不是需要共同来承担？虽然你没残疾，我也没残疾。但我国目前有8296万残疾人，全社会都应伸出援助之手来帮助他们。

　　既然社会应共同承担，那就需要公平。不管是机关、团体、企事业单位大家都应承担，虽然暂时你不具备安排残疾人就业的条件，那你就应缴纳残疾人就业保障金，让残疾人到别的岗位去就业。我认为，这是一个社会行为，大家都应该做，我们残联应该为这些用人单位提供服务。

　　李树华：现在“残保金”只是费，如果要改成税收，难度较大，因为决定权在中央，地方上只可以在现行条件下进行科学规范管理。

　　李程：说句实话，在现有这种征收环境下，我很担心，这样征收下去会萎缩的。有三个因素：一是对未缴纳的没有惩罚措施，会造成许多缴纳单位纷纷效仿，这样也是对已经缴纳的单位不公平；二是现在政府提倡是服务型政府，这种收费方式有点强制性，大家有抵触，能否坚持下去不好说；三是缴纳的环节很繁琐，先是残联审核，然后再去银行划拨。有的企业，在这些环节中，嫌繁琐就不缴了。假如企业亏损，想要减免，还要到你这里来审核，审核完再决定是否减免，这些环节都给企业造成许多不便。

　　我认为，应该从立法和税制层面来解决问题，国外是以税收的形式缴纳，非常方便，亏损了不用缴，盈利了就必须缴。如果能在税收里体现，这样会更有效：一是征收力度很大；二是会排除企业的质疑，因为税收是要经过广泛征求意见后制定的。费改税不是不可能，美国是一个立法非常严格的国家，他们都能做到，我们应该也能做到。

　　“今后支出重点应在社保上”

　　《中国经济周刊》：中国的残疾人事业发展与发达国家相比才刚刚起步，还有很长的路要走，“残保金”是促进残疾人事业发展的重要政策。那么，你们对“残保金”今后的政策有哪些期待？

　　钱鹏江：现在只要符合条件的残疾人都纳入了低保，我们基本能做到应保尽保。但目前，仍有一部分残疾人无法纳入到社会保险中。如在就业年龄段人群中，还没有就业的，他们不像原来就了业的，可以拿失业保险之类，这些人压根就没有就过业，若干年后，当他丧失了劳动就业能力之后，他会成为政府的负担。他们怎么办？如何帮助他们办理社会保险？今后，“ 残保金”支出重点应该在社会保障上。如养老保险，“残保金”可以拿出一半，个人拿一半，这样实际上解除了若干年之后政府的后顾之忧。

　　李树华：对未来的希望有很多。比如，去年国务院出台了《残疾人就业条例》，但那个条例有漏洞，它没规定不缴怎么办。应该对没履行缴纳“残保金”的单位，要有一个处罚措施，可现在没有。虽说财政局有处罚权，但不好办，其实这个事情应该让地税做，因为他们了解企业的经营状况。所以，我们目前正在调研，促进人大立法，但这需要一个过程。

　　李程：作为基层的，我认为，首先是政策的衔接需要加强。比如关于安排残疾人按比例就业的，各部门其实都有优惠政策。对达到比例的企业，税务部门会减免其税收，而劳动部门对于连续聘用残疾人达3年的，奖励1万元。但这些都是分开的，虽然相关，但没有整合，有的企业甚至连这个政策都不知道，这是不利于这项事业发展的。因此，这就需要一个衔接的链条。

　　其次，我认为，“残保金”带有惩罚性，而对于政府来讲，做事情不能靠惩罚，而要靠引导，随着社会对残疾人关爱程度的加强，各个单位将会主动去承担这个社会责任，安置残疾人就业，“残保金”的收取也必定会一步步的萎缩。那也将是我们喜闻乐见的。这样也就达到了残疾人与社会的融合。我想，当时政策制定者的初衷也在这。