◎文/郭丹

　　四川省纪委、省监察厅在及时出台各类监管措施的同时，首次在全社会聘请308名抗震救灾社会监督员，对赈灾物 资和资金进行全方位监督。在抗震救灾特殊背景下出现的社会监督员监督方式，体现了其独有的特点，社会反响良好，由此引 发了我们对进一步完善我国监督制度更深层次的思考。

　　体制内监督的延伸

　　四川省抗震救灾中出现的社会监督员监督方式，兼具体制内监督和体制外监督的双重特点，但究其实质，还是一种自 上而下的体制内监督。

　　从权力的来源看，社会监督员的产生源自公权力的授权，并不是完全独立于公权力体系之外的独立的社会力量。社会 监督员行使监督权力，首先需要得到四川省纪委、省监察厅的授权，并直接对省纪委、省监察厅负责。与严格意义上的体制内 监督相比较，社会监督员监督方式又具有一些体制外监督的特点。社会监督员不是公务人员而是志愿者，他们与权力授予者和 监督对象，在人事和财政上都没有直接的利益关系，具有超脱和独立的地位。他们不领政府的薪水，没有酬劳，也没有硬性的 考核指标，无须考虑政绩和升迁等问题。

　　其实，社会监督员还不能算是新生事物，因为过去已有一些部门、一些地方早已采用过这样的做法，比如特邀监察员 。

　　不难看出，四川省纪委、省监察厅的授权，是抗震救灾社会监督员监督方式得以运行的前提条件。从某种意义上来讲 ，社会监督员是代表四川省纪委、省监察厅进行监督，而不是独立的社会力量进行监督。因此，从本质上来说，抗震救灾社会 监督员监督方式是一种自上而下的体制内监督，只不过借助了来自民间的力量。

　　两种力量的成功合作

　　国际国内高度关注四川赈灾行动之际，四川省纪委监察厅做出了聘请社会监督员的非常之举。在监督使用好赈灾款物 这一问题上，四川省党政力量和社会力量进行了一次成功的合作，意味着体制内和体制外力量完全能够互相信任并展开协作， 昭示着这两种力量正在共同走向成熟。

　　曾几何时，公权力机关把社会力量的参与和监督视为洪水猛兽，唯恐避之不及。四川省纪委、省监察厅聘请社会监督 员的做法，一方面充分反映了党政部门对民意的高度重视，另一方面也彰显了党政部门更加开放的心态。让公众充分参与、增 加公共事务的透明度、最大限度地避免腐败行为，较之事前遮遮掩掩、事后发现问题两者之间，四川省纪委、省监察厅毅然选 择了前者。是把社会力量排除于公共事务之外，还是创造条件让社会力量参与公共事务？是一味怀疑社会力量参与公共事务的 能力，还是创造条件提高社会力量的参与能力？四川省在抗震救灾的过程中，用实际行动对这些还颇有争论的问题作出了回答 。且不论抗震救灾社会监督员监督方式的效果究竟如何，单是这一做法本身，就已经赢得社会各界的高度评价。

　　随着经济社会发展和利益的分化，公众的权利意识和参与意识更加强烈。聘任抗震救灾社会监督员的通知发出后，短 短几天内就有2600多位社会各界人士踊跃报名，就是对公众参与意识高涨的一次证明。而社会监督员“做了许多体制内监 督做不到的事情”，也充分展示了他们参与公共事务的能力。

　　让社会监督员监督方式常态化

　　8月31日，308位抗震救灾社会监督员中的大部分人结束了他们的使命。在近3个月的时间里，308位社会监 督员不辞辛劳，自带干粮，深入一线，做了许多体制内监督做不到的事情。在抗震救灾的特殊时期，抗震救灾社会监督员监督 方式对促进阳光赈灾、透明赈灾，发挥了不可或缺的作用。

　　然而，抗震救灾社会监督员监督方式最大的特点，即独立工作、自付费用，也决定了这项制度的不完善。社会监督员 监督方式能够运行，很大程度上依靠的是社会监督员的奉献精神，是社会监督员的志愿者行动。在抗震救灾的初期，人们的奉 献精神被充分调动起来，能够不计酬劳、不辞辛苦。但这种基于奉献精神的制度安排，难以长期化、常态化。

　　这种监督形式还缺少权威。尽管手握着四川省纪委、省监察厅的“尚方宝剑”，作为普通社会成员的一些社会监督员 ，在履职过程中，也遇到了一些阻力。一些社会监督员们反映说，他们到基层查看救灾物资发放情况时，极少数官员要么支支 吾吾，语焉不详，要么对社会监督员提出的质疑和改进建议置之不理。

　　对监督制度的深层次思考

　　抗震救灾工作已进入恢复重建阶段，然而，我们对监督机制的探讨还远没有结束。在灾后重建的几年间，更多的资金 物资将会进入灾区，情况会更加复杂，如何更好地对这些物款进行监管，还需要继续探索。再延伸到非抗震救灾的平常时期， 如何更有效地对公务人员和公务活动实施日常化、制度化的监督，最大限度地降低腐败发生率，我们的探索也许才刚刚起步。

　　监督制度在中国源远流长，从秦汉到明清，不断完善，直至高度发达。作为典型人治社会下的制度，它发展趋势是： 监督权越来越集中于皇权；当一个监督系统效果不佳时，增加新的监督系统，结果监督系统越来越多。我国当前的监督制度仍 然存在着传统监督制度的某些基本特征，还没有脱离人治的框架。体制内监督一直是中国监督体系的主要方式，无论是人大对 政府的监督、司法机关对政府的监督，还是检察机关对法院的监督，以及各种自上而下和自下而上的监督，究其实质，都是公 权力系统对公权力系统的监督，或者是某个公权力组织的内部监督，因而被称为“体制内监督”。由于这些公权力系统之间没 有严格的相互制约机制，上下级之间、平级之间存在着人事、待遇等错综复杂的利益关系，权力系统对权力系统的监督，都演 变为人对人的监督，而不是制度对人的监督。被誉为“石破天惊的大手笔”的“空降”纪委书记的尝试，也还是依靠人来监督 人的做法。因此，尽管中央对反腐败问题高度重视，也投入了大量的人力物力财力，但各类腐败案件依然层出不穷也就不足为 怪了。

　　在监督赈灾物质的过程中，社会监督员为什么能做到传统体制内监督不能做到的事？除了两类监督主体在主观上的各 种差别外，更重要的还在于他们具有相对独立和超脱的地位，在行使权力的过程中不受外界的干扰。

　　防止和惩处腐败的制度设计，要以最大程度地减少腐败行为的发生率，最大限度地减少发现和惩治腐败的成本为目的 。依靠人监督人的做法，终归只是治标之策，这已经为实践所反复证明。

　　党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，体现了党对权 力运行规律的新认识，也为我们探索权力制约、权力监督提供了一个方向。在实践中，不少人将之简单解读为党委内部或政府 内部的决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调；大部制改革就在探索实现决策权、执行权、监督权的分立。在我国当 前的政治系统中，党委、人大、政府的关系还未理顺，政府与社会的边界还未明晰，我们探讨建立健全决策权、执行权、监督 权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，还有很大的空间。我们不主张三权分立制度，但未来的政治体制改革，一定 要充分体现权力制约的思想。

　　完善选举制度，增加竞争因素，使公权力真正来源于公众的授权，将监督制度延伸于权力产生的环节中。一旦公权力 从根本上都来自于公民，权力必然受到公众有力、有效的监督。随着经济社会的发展，公众具有了强烈的政治参与的愿望，也 具备了政治参与的能力。政府要正确引导公众的参与意识和责任意识，开辟和完善制度化的渠道，把公众的参与意识和责任意 识转化为制度化的监督力量。