3.风险积聚与监管

　　从报表上，国开行的各项指标都是大型银行中最优秀的，甚至在全世界范围内都可以算作一流的银行。截至2007年底，国家开发银行资产总额28947亿元人民币，全年实现净利润296亿元人民币，不良贷款率0.59%，累计本息回收率99.62 %，连续8年保持国际先进水平。

　　从表面看，国开行的软贷款采取多种担保形式来保障其资金安全，有的以收费权及规费收入权质押相结合；有的以股权质押及政府补贴收入质押相结合；有的是以财政承诺还款的形式，由政府兜底对项目实行还款担保。由于相当一部分软贷款采取政府信用，纳入财政预算还款的保证方式，但政府财政是否具有足够的还款能力或者还款意愿却存在悬疑。

　　但貌似严密的风险防范措施实际却暗藏漏洞。例如，国开行支持的湖南常德市2003年-2007年城市基础设施项目，截至2007年6月末贷款余额为6.81亿元，但其中公益性资产占比高达90%，基本不会产生现金流，自身几乎没有收入来源，如何偿还贷款主要取决于湖南省常德市政府的信用，其中隐藏的风险不言而喻。而根据《担保法》和《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》规定，各级政府不得以各种形式开展直接或间接的担保，不得对《担保法》规定之外的贷款或者其他债务承担担保责任，因此，政府担保的法律效力尚不确定。而对国开行的贷款，有地方政府甚至承诺用20年的财政收入作为还款来源，其偿还能力更是值得怀疑。

　　另外值得关注的是，国开行的软贷款资金运用高度集中。从河南省的情况看，国开行软贷款行业投向集中度极高，如公路行业软贷款余额占比高达90%；借款人也高度集中，如15个公路行业软贷款项目主要集中在河南省公路管理局和河南省高速公路发展有限公司两个借款人。

　　以国开行介入较多的公路贷款为例，这类贷款蕴藏着极大的风险。这类贷款多采用打捆贷款方式发放，由省交通厅或者其他融资平台作为借款人，实行统借统还，借款人对贷款进行监督和管理。但由于涉及项目多，项目贷款经常混用，贷款用途存在较大的不确定性。这类贷款一般是采用公路收费权质押的方式，但质押登记的管理制度存在漏洞，借款人、质押人、质押登记部门都是交通部门，易形成道德风险。借款人不仅在国开行有贷款，同时在其他银行机构也有大量贷款，甚至有的项目资金来源几乎全为负债，如果项目自身效益出现问题或现金流不足，有可能出现到期不能按时偿还贷款的风险。

　　湖南一高速公路项目从国开行贷款10.6亿元，按年借款利率5.76%计算，一年需支付利息约6100万元，但这个项目的一年的通行费收入连还利息都不够，更不要说偿还本金了。

　　“从长期来看，开发银行的贷款质量和风险状况并不容乐观。”业界人士评价说，目前开发银行贷款收息率较高的原因，主要是大量的贷款项目处在建设期，尚未进入还款期，建设期间，还款资金来源基本上是开发银行或其他商业银行的新增贷款，但未来贷款本金回收却存在着较大的风险。

　　而且，在开行漂亮的财务报表下，其资金期限错配的风险一直没有引起足够的关注。开发银行运用市场方式筹集的资金大都为中短期资金。其发行的金融债券期限大都在5年以下，而软贷款支持的项目的建设周期大都在5年以上，有的甚至长达20多年，还款周期长。这种资金来源短期性与资金使用长期性的错配，无疑增加了国开行的经营风险。商业化转型后，随着发债成本的上升，国开行资金期限错配的风险将更加突出。

　　对于国开行软贷款中存在的问题，监管部门极为重视。2007年8月至11月，监管部门对国开行14家分行及总行营业部进行了软贷款等方面的检查。

　　正常情况下，已经完工的项目已经不需要贷款支持，但国开行的一些软贷款却是对已完工项目发放的。监管部门此次检查发现国开行广东、上海、河北等地分行均有向已完工项目发放软贷款问题。例如，由广州市隧道开发公司与新富公司合作投资建设的江湾大桥、解放大桥、鹤洞大桥(简称新三桥)项目，2000年投入使用，根本不存在建设资本金投入需要，但国开行广东分行为支持借款人收购新三桥经营管理权，于2005年7月14日与广州市建设投资发展有限公司签订《借款合同》，发放5.6亿元的资本金贷款。截至检查日，该项目贷款余额2.3亿元，向已完工项目发放软贷款直接违反了国发(1994)22号文件精神，违背了国家赋予国开行软贷款业务的初衷。

　　由于软贷款的期限长、利率低，软贷款常被用于借新还旧和归还其他银行贷款。例如，2007年6月，国开行上海分行向上海机场(集团)公司发放20亿元软贷款，用于归还到期的1年期、20亿元流动资金贷款。2004年国开行上海分行发给上海城市建设投资总公司10亿元软贷款中，其中6亿元用于归还交通银行、农业银行、工商银行的贷款和利息。国开行广东分行累计向广州市建设投资发展有限公司发放内环路放射线二期项目软贷款4.8亿元，用于归还中国银行广州市沿江支行4亿元贷款以及建设银行广州市越秀支行8000万贷款。

　　对于此类违规贷款，监管部门要求国开行必须收回。对于其他不符合合同约定贷款用途或挪用等情况的软贷款，监管部门也已经责成国开行提前回收贷款。

　　近年来，随着地方金融机构重组力度的加大，国开行软贷款大量用于地方金融的重组。国开行已通过发放贷款方式陆续参与了云南玉溪市商业银行等11家中小商业银行(不含参与组建的村镇银行)，以及西南证券和财富证券两家地方证券公司的重组。截至2007年6月30日，累计发放贷款118.37亿元，其中软贷款68.5亿元，硬贷款49.87亿元。

　　“由于地方金融机构多年来聚集风险的成因非常复杂，国开行通过软贷款向有关金融机构注资并不能从根本上解决现有风险，而且与监管部门的审慎监管原则存在一定的冲突。”监管部门人士认为，国开行软贷款参与重组证券公司，难以防止信贷资金流入股市，而且已经有软贷款资金流入股市的案例发生。

　　另一个值得关注的现象是，国开行的软贷款被用于地方性中小信用投资担保公司的股权投资，这实际上是使用国开行软贷款为硬贷款增信。如湖南省某市信用投资有限公司用软贷款作为资本金参股担保有限公司，该担保公司为国开行贷款企业的担保机构。这一运作模式实际上是国开行用软贷款为自己的硬贷款项目提供担保，用自己的资金为贷款企业增信。这种担保方式显然是只具有形式意义，最终国开行将承担所有的风险。

　　4.国开行转型

　　国开行成立于1994年，14年来，国开行开展业务的依据就是国务院(1994)22号文件，也就是《国务院关于组建国家开发银行的通知》，里面有两个附件：《国家开发银行组建和运行方案》和《国家开发银行章程》，有关国开行软贷款的性质、职能、任务等都由这份文件规定。

　　由于没有其他更高法律效力的法规可以参照，国开行开展业务也时常遭遇困扰。“国务院(1994)22号文件内容与开发银行发展现状、深化金融改革的要求已不尽适应。”监管部门人士表示，开发银行成立14年间，也是我国向市场经济转型的重要时期，在市场经济条件下，开发银行的发展也遇到了许多新的情况和问题，以前的规定也未必完全适应目前的新形势。

　　无论是成立政策性银行时间较早的美国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都有政策性银行法。国内至今还没有专门的政策性银行法，虽然央行在牵头制定政策性银行条例，但由于种种原因，这部条例一直未浮出水面。

　　而业界专家一直呼吁，要在参考、借鉴国外成熟经验的基础上，制订符合中国国情的政策性银行法规，通过立法，把政策性银行与商业银行区分开来，进一步明确政策性银行的性质和地位，解决其发展方向、运行体制、经营机制、业务功能和作用等方面的问题。

　　目前，随着经济的高速发展，政策性银行面临的市场环境、任务和经营条件都已经发生了巨大变化，许多原有的政策性业务实际上已经逐步成为商业性业务。国开行成立的14年间，其作为财政延伸功能的使命已基本结束。因此，国开行必须面向市场，遵循市场规则，以市场需求为导向拓展业务，改革其经营方式。

　　全国人大代表、工商银行安徽分行行长赵鹏一直呼吁尽快制定《政策性银行管理条例》。赵鹏认为，通过政策性银行法律法规的规范，包括国开行在内的政策性银行要通过改革成为机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的金融机构。同时，国家应尽快理顺商业金融、合作金融与政策性金融的关系，国开行的政策性业务要和金融体系改革相配套，严格界定业务范围，实现社会性和效益性统一。

　　中央召开第三次全国金融工作会议明确提出在政策性银行中要首先推进国家开发银行改革，要求开发银行按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。

　　商业化转型的目标确定后，国开行的改革快速推进，2007年12月31日，国开行获得中央汇金公司200亿美元注资。业界预计，随着近期国开行领导职位的逐步明朗，股份公司的挂牌也将水到渠成。

　　国开行改革是从政策性银行向商业银行转型，既要转制，又要转型，改革的跨度大，与国有商业银行在既有的商业银行业务方向、框架和模式下的改革不同。

　　国开行商业化转型后，虽然不再发放新的软贷款，但仍将对过去发放的3000多亿元的软贷款进行管理。国开行已经对软贷款的管理和潜在风险有了足够的重视，将对软贷款的全过程进行管理，重新梳理完善现有的软贷款管理规定和操作流程，重点监控软贷款的资金流向，防止发生挪用。国开行也将按照监管部门要求，一旦借款人挪用软贷款，将及时回收贷款或者变更贷款合同。国开行承诺，将保持与监管部门的经常性沟通，做到在国家赋予的职权范围内，既发挥软贷款对社会经济发展的支持作用，又合理控制风险，保障金融资产安全。

　　而国开行对软贷款在内的一系列改革都与其商业化转型紧密联系在一起。按照国务院批复的国开行商业化转型的总体目标，国开行将按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，实行自主经营、自担风险、自负盈亏。通过财务重组和内部改革，以市场为导向，建立可持续发展的经营机制和激励约束机制，全面提高风险防范能力，把开发银行从政策性金融机构转型为资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、创新能力和竞争力强的商业银行。