贵州瓮安事件和云南孟连胶农事件的发生，都与当地政府在处理群体性事件时动用警力有关。将本来应该由政府其他 部门来处理的问题推到公安部门面前，一边是手无寸铁的平民百姓，一边是全副武装的公安警察，导致矛盾激化。

　　警察本已公务缠身，但是在处置非警务纠纷时，为何仍被地方政府屡屡推向第一线？警察何时才能真正回归到法律规 定的职责中呢？

　　-本刊记者 侯兆晓

　　非警务活动让基层民警疲于奔命

　　瓮安被免职的公安局局长申贵荣就曾向媒体记者诉苦：“作为公安，这两年我们的非警务活动比较多，这不是我们的 问题。比如，遇到群体事件就出动警察，这种‘得罪’老百姓的事，都得我们去做。这几年，针对群体事件，我们出动百人以 上的大行动就有5次。这其中包括矿权纠纷、房屋拆迁等等。我们几乎把人都‘得罪’完了。”

　　这让人想起贵州省委书记石宗源在处理瓮安事件时说的话：“事件背后深层次原因是……侵犯群众利益的事情屡有发 生，一些干部作风粗暴，甚至随意动用警力，导致干群关系、警民关系紧张。”“一定要慎用警力，慎用警械武器，慎用强制 措施。绝不能动不动就把公安政法机关推到第一线。”

　　从贵州瓮安等群体性冲突事件看，起因大同小异：一些基层组织不作为，甚至乱作为，在城市改造、房屋拆迁、土地 征用、国企改制、矿产开发、劳资纠纷、农资购销等工作中，侵犯群众利益，一遇到问题，就让警察打前阵，把群众推向地方 政府的对立面，导致干群关系疏远。孟连事件发生后，对于为什么当地一些群众有事不找政府，而去找社会上的闲散人员的问 题，云南省委副书记李纪恒坦陈：“我们的县乡领导干部与人民群众的感情到了如此地步，实在是伤心难过啊！”

　　事实上，某些基层官员一味迷信警力，试图“速战速决”解决民事纠纷，只能是压制矛盾而不是解决矛盾，不仅不能 很好地保护公民，而且容易积累民怨，导致对警察和基层政府的信任危机。基层政府和公安机关惟有公正行使权力，慎用警力 ，才能真正获得百姓的信赖和社会的安定。否则，再多的警力也不敷使用。

　　目前的社会正处于转型时期，各种利益矛盾不断浮出水面。市民由单位人向社会人转变的过程中权利意识不断增强， 对于警察服务质量要求超过了警察自身素质的提高。各式各样的群体性事件，各种活动的保卫，动辄成百上千警察。邻里纠纷 、各种救助，以及一些非警务活动占据了警察的大部分时间，各种法律程序近乎烦琐，有时警察的工作就是走程序，基层的警 察往往疲于奔命。

　　一位地方警官分析说，群众遇到问题和困难集体来找政府，某些政府官员就说那是“严重影响社会安定和政治稳定的 群体性事件”，警察必须迅速到场。警方动作不快，就是不作为，警官可能会丢乌纱帽，普通民警可能会丢饭碗。

　　老百姓讨不回公道，自然把满腔怒火转向公安机关，恨警察、骂警察；警察在左右为难中承受着政府与群众两方面的 夹板气。

　　对违规使用警力的 回应之策

　　面对非警务处境的尴尬，有专家甚至为警方提出危机公关的策略：警方必须意识到，警察夹在政府与群众之间时，政 府策略不当会使警方危机四伏，甚至成为“替罪羊”，所以警方危机公关有时是非常被动的，这也是为什么警方更要强调实施 社区警务、更强调社会关系的原因。警方在危机公关时可以使用一些技巧把政府实质行为与警察形式行为区分开，要群众理解 警察奉命行事的职业特点。

　　2008年7月24日，中共中央纪委、监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局，就颁布实施《关于违反信访 工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》联合召开新闻发布会 。对违规使用警力处理群体性事件做出了处罚规定。

　　中央纪委副书记张惠新在新闻发布会上说：“这是近年来第一次对某一领域违纪行为，同时发布党纪、政纪处分规定 ，进行责任追究。”我国首次就信访工作责任追究作出详细规定，体现了决策者对当前时局把握与处理的智慧。

　　《规定》有两个方面的内容引人注目：对因决策违反法律法规和政策，严重损害群众利益，引发信访突出问题或群体 性事件的；违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的，给予记过、记大 过、降级或者撤职乃至开除等处分。

　　警察职责回归的探讨

　　甘肃警察职业学院教授卢建军说，在国家目前的行政体系中，公安机关是一种最为典型的行政机关。“目前，公安系 统在编警力约占公务员总数的四分之一，在规模上居于首位。”而且在国家行政权力体系中，公安机关行使的权力范围最为广 泛，与公民生活的联系最为密切，它不仅是保障公民人身权利和财产权利的重要手段，也常常是限制或剥夺公民人身权利和财 产权利的手段。

　　严格规范警力使用，对滥用警力者施以行政处分非常重要，但如何区分违规使用警力，需要在警察权的具体行使过程 中，详细界定与限制权力。世界上很多国家将警察分为行政警察与司法警察，我国现阶段将二者合为一体。而将警察治安管理 的行政权和刑事侦查的司法权，分割到两个相对独立的机构，则有利于警察权回归本位，从而更忠实履行维护社会治安、保障 公民权利的职责。

　　研究转型社会问题的哈佛大学博士丁学良认为，导致社会最基层的矛盾和利益冲突不能依法快速、透明和相对公正地 处理的原因是，矛盾的协调处理机制在社会的最基层并没有得到有效改进。

　　中国不能总是停留在这种局面中，非常需要在社会最基层(在农村是乡镇一级，在城市中是一个小的城镇或有几万人 口的区域)，尽早成立一个机构——居民与警察的联席会议或者联席委员会。这是值得中国借鉴的国外经验。

　　这个机制内含三个特征，一是本地居民有真正的代表性，二是过程透明化，三是有问责制，及时处理、及时回应。有 这三个特征，机构才能真正解决问题。

　　针对我国治安管理的现实运行方式——警察垄断而不是多元主体协商治理问题，中南财经政法大学公安学院副教授王 均平提出了自己的看法。

　　王均平认为，取得和提高警察治安行政政治合法性的主要途径是与社区公众达成治安治理的共识，提高公众对警察及 其治安行政管理的政治认同感，最大限度地协调各种社区力量与政府及警察之间的利益矛盾，争取社区公众最广泛的认同、支 持和参与。

　　警察根植于社区又超越于社区，拥有国家强制力和行政组织资源，其责任主要是管理社区难以管理好的治安事务。正 因为如此，警察的社会治安控制能力在传统理念中被神化，人们将之视作全能的专家或精英群体，警察也自认为只有把所有的 社会治安事务都管起来，才算得上是负责任的警察，并因此而对社会治安的一切事务实行全包全揽。其结果是“我们的各级领 导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。

　　应将警察由社会治安大包大揽角色转换为单一的治安行政主体和刑事司法主体，真正处于执法、指导、裁判的位置， 既切实管好必须由警察管而且只有警察才能管好的治安问题，又明确自己的职权和角色地位，坚决放弃警察不必管的事务，将 警察“不该管、管不好、管不了以及可管可不管”的事交给应该管、能管好、管得了的社区自治组织，最大限度地发挥社区在 治安领域中的自我组织、自我管理、自我服务的作用。