打破城乡二元体制，实现劳动力要素的真正自由的流动，把城市和城镇的文章做好，可以为进一步的土地改革辟出空间。

　　撰稿·汪伟(记者)

　　2008年召开的中共十七届三中全会，距离改革开放出发时已是30年整，再次将主题聚焦农村改革，舆论盼望改革再有新举措甚久。此时回顾一下“三农问题”的由来，也许正当其时。

　　1949年以来的中国农业，可以分为三个时期。

　　第一个时期是1949年到1978年。1978年的中共十一届三中全会肯定了家庭联产承包责任制，历史进入第二个时期，直到2006年——这一年中国在全国范围内免除了农业税。第三个时期即2006年至今。

　　每个历史时期都有不同的问题。这些问题推进了后来的改革。这些改革是中国改革开放30年重要的组成部分。

　　1970年代末的“大包干”已经被标志为改革开放的起点，第二个历史时期创造出了“三农问题”这个著名的词语，是对中国农村在沉重的负担中日益凋敝的最好概括。这种凋敝的农村景象在免除农业税、实行免费义务教育和加大粮食直补力度之后，已经有所复苏，但“三农问题”作为一个问题，一直延续到了第三个历史时期。

　　问题与共识

　　三农问题最严峻的时刻，就是“三农问题”作为一个流行语形成的时刻。那是2000年。李昌平给时任总理朱镕基去信，称“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那时候温铁军的文章《三农问题：世纪末的反思》在《读书》杂志上刚发表不久。

　　“三农问题”此后在政府、学界和媒体上，也许还在一般的社会道德方面，获得了前所未有的关注。这是自1978 年“分田到户”后从来没有的事。这里有“上书”的传播效应，但根本在于当时农村的现实困境。此后讨论逐渐降温，则缘于 2006年免除了农业税。

　　免除不是一步到位的。2000年开始在安徽等地农村试点“费改税”，2002年减免部分税收，2005年，安徽试点免除农业税，2006年才在全国范围内免除了农业税。

　　在此期间，“三农问题”引发的讨论之多，也许是10年内任何一个其他的公共议题都不能相比的。这些讨论产生了重要的共识。这个共识可以概括为：“三农问题的解决之道在三农之外”，也即以城市化和工业化转移农村人口。

　　国务院研究室一位副主任在2006年的文章中提到，2004年在城市和城镇非农部门务工的农民人数在2亿以上，而且以每年600万到800万的速度增加；农村每年因此增加现金收入超过5000亿元。张五常认为这是“历史上中国农民增收最快的时期”。

　　另据有关部门统计，到2007年底，全国城镇化率为44.94%，比1980年的19.39%提高了25.5 5个百分点。1997-2007年全国新增各类建设用地6550.3万亩，年均新增595.5万亩，新增建设用地占用耕地3418.9万亩，年均占用耕地310.8万亩。

　　事实与理论互为映照，显示出以上共识的解释力。但共识并不持久。上届政府任期结束之前，学界在如何深化改革的问题上表现出重大的分歧。其中最大的分歧是土地是否应该私有化，另一个分歧也许应该可以概括为，城市化和工业化是否应有限度？面对中国庞大的农村人口，城市和工业的消化能力到底如何？

　　这个分歧最终被发挥为自由主义和“新左派”的争论。但为争论戴一个帽子无助于事实和理论的澄清，相反，这也许是眼下“三农问题”越谈分歧越大的原因之一。

　　“慎言土地私有”

　　“三农问题”有分歧，主要是各方对中国的农地制度有分歧，其基本观点有两种，第一种主张所有权和使用权分离，倾向于坚持土地为国家和集体所有，同时稳定土地的承包经营权，延长土地承包年限；第二种认为农地不妨私有。

　　可以看出，所有权是争论的焦点。这里先谈谈主张农地私有的观点。

　　主张农地私有的理论出发点有两个。一曰效率，二曰公平。

　　农地私有可以提高农地的使用效率，这个逻辑容易理解。改革开放30年来，在其他经济部门已经证明，明确产权是提高效率的有效途径。土地承包制度是改革开放的起点，通过解放土地使用权，大大解放了农村的生产力。这个经验后来被推行到其他经济部门。但此后工商业部门不满足于承包制，进而推动了所有制改革。不管是股份制改革、国退民进还是管理层收购，目标都是所有权。这不能不让人联想到，土地作为农业最重要的生产资料，仍然是国家所有和集体所有的一统天下，似正有再次改革的必要。

　　但土地的使用效率，到底是私有制下较高，还是公有制下较高，这一点现在仍然有分歧。中国创造了人类历史上堪称惊人的城市化和工业化速度，在西方被目为奇迹，甚至动摇了“华盛顿共识”中对社会主义国家转型模式的预言；国内外都有人想从中发挥出一套“北京共识”或者“中国经验”来。我们不难看到，这种速度优势，很大程度上正是得益于中国的土地制度。土地、劳动力和资本的投入是工业化和城市化的血液。农地集体所有制使得中国的土地毫无障碍地从农民手上转移到政府手上，也即从农业部门转移到工业和房地产业，高速并且代价低廉。

　　公平也是学者们倡言农地私有的一个理论起点。因为城乡二元体制，中国的农民在各种权利上处于劣势。这种情形在社会管理上，以户籍制度为最，而在经济上，以土地产权为最。户籍制度限制了农民的迁徙和工作自由，使他们被排除在许多社会保障制度之外。土地集体所有，土地使用权和宅基地不得抵押和流转，使得农民的主要财产无法资本化，无法利用现代金融来发展生产，此其一。财产权的不完整背后是更深刻的政治权利的不平等。集体作为土地所有权的主体，是面目含糊的，最后往往被村干部所代表；事实证明，面临征地一类的涉及到集体中每个人权益的事件时，虚拟的“集体”不仅无法有效地保障个人的权益，这种权益还常常被集体的代言人所出卖。失地农民的悲惨处境促使清华大学的秦晖教授一度力主农地私有。他认为，正是因为中国农民最重要的财产(土地经营权和房屋)依附于集体所有的土地，以至于面临侵犯时，他们才无法保护自己。

　　这种主张很容易引来一个质疑。财产私有与私有财产不受侵犯之间不能画简单的等号。只有法治的社会才能保证财产 (无论产权性质如何)不受侵犯。看到这一点后，秦晖的立场有所调整；他不再把“土地私有”(也即完整的财产权)作为保障失地农民权益的充要条件。当然，也许仍不失为必要条件。

　　三农问题专家温铁军有一句名言，“慎言土地私有”。这句话的合理之处在于，土地私有问题牵涉太广，短期内难以平息争议，当而务之急是解决农民在迁徙权和居住权上的不平等。换句话说，推动户籍制度的改革一样迫在眉睫，却更加现实可行。

　　“新农村”VS.“贫民窟”

　　谈到迁徙与居住的自由，秦晖认为，生活在城市，即使是生活在城市中的贫民窟，也是人不可剥夺的权利之一；而温铁军认为，大规模的贫民窟将导致社会动荡，是中国应该极力避免的事情。

　　在他们看来，中国城市化的前景有两种：

　　第一，允许农民自由迁徙和在城市中居住，这将不可避免地导致大规模的失业，有可能导致城市社会保障制度破产，许多新增城市人口不得不居住在生活成本较为低廉的城市边缘，最后形成贫民窟；

　　第二，维持现有的户籍制度，无法在城市中就业的农民将自愿或在警察的驱赶下返回故乡。

　　由于第二种前景正是温铁军心目中的选项，他必须要面对如下问题：

　　什么情况下，在城市中无以为生的农民才会自愿返回农村？或者换句话说，农民返回农村又何以为生？

　　他的答案是：1.维持农地集体所有制不变；2.改善农村的基础设施，即进行“新农村建设”。

　　温铁军确信，一旦土地私有，农村就会发生土地兼并，农民就会失去最后的保障，就会流落到城市，就会失业，就会形成贫民窟，社会就会发生动荡。中国取得的一切成就都将付诸东流。

　　也就是说，中国社会要想不崩溃，50%以上的人口必须留在农村生活。而要把这么多人留在农村，就必须给他们土地，必须由政府投资改善农村的基础设施。

　　这个论证有许多值得推敲的地方。

　　土地私有是不是一定会导致土地兼并？在1999年的著名文章《三农问题：世纪末的反思》中，温铁军自己说，根据他对中国历史的研究，土地私有不仅不会导致土地兼并，而且会抑制土地兼并。这一观点至今还为主张土地私有的秦晖教授反复引用，不知温铁军自己为何弃之若敝屣。此其一。

　　非农部门是不是一定无法创造足够多的工作岗位，容纳从农村转移出来的人口？回顾历史，工业革命之前，英国城市化率不到20％，而蒸汽机发明以降的200多年里，已经将世界一半左右的人口转移到了城市，计算机技术和互联网的发明在过去20多年内推动了全球化，又把数以亿计的农业人口转移到了工业部门(其中就包括中国的农民工)，但温铁军似乎从来没有将科技进步作为就业问题的一个变量加以适当的考虑。此其二。

　　温铁军从来没有说过，但在逻辑上不可缺少的一环，是要维持现行的户籍制度。他认为农民是理性的经济人，如果在城市从事非农产业的收入不及务农所得，就会自愿回乡种田。这低估了第二代和第三代农民工扎根城市的热情，甚至无视正在珠三角和长三角发生的现实。一个20岁的农家子弟，从初中毕业就在外打工，甚至从来没有种过一垄田，面对失业，他不再像他的父亲那一代民工那样，自然而然地想要回归土地和乡村，他极有可能继续留在城市寻找机会。不借助户籍制度，如何让他们回到“新农村”？此其三。

　　期待户籍制度破冰

　　有人认为，土地私有化应该是目下三农改革最优先的选项；而一说起土地私有化，就大谈特谈如何有利于推动农村金融发展。这恐怕一厢情愿的想法。如果耕地的用途是特定的，土地的价值就要打折扣，即使法律允许抵押，银行在对待这种抵押业务时，也会非常小心——国有银行对民营企业的苛刻，大家都是知道的，如今希望它们对农户大开方便之门，实在是有幼稚之嫌。宅基地和房屋的情况不同，根据地理位置和建筑情况，价值容易评估，用来开展抵押等金融业务，也许更为可行。问题是一旦贷款人无法还款，收房困难。中国农民以拆屋打锅为奇耻大辱，强制执行容易激化社会矛盾。

　　如果农地私有，最先发展起来的农村金融业务也许是高利贷。因为眼下农村有余钱，但是没有投资目标。如果银行维持低利率，这些余钱也不在乎土地实现价值的周期长。

　　之所以“慎言土地私有”，除了土地私有问题事关根本，牵涉面太广、配套不全而难以骤行外，还有一个原因，即中国经济短期内的不确定性。

　　以往宏观调控或者金融危机都会导致工作岗位减少，引起农民工返乡务农。今年上半年政府进行宏观调控，下半年又遭遇世界金融市场的危机，经济形势严峻，明年甚至未来几年的世界经济都可能要受到影响。这是眼前的事。长远来看，经济有周期，增长有快慢，转移农业人口仍然任重道远，土地改革不宜也毋须过于激进。

　　在湖北等地出现过和土地有关的纠纷，根本仍是就业问题。一些农民外出打工，把自己家的地包给其他人耕作，约定一年给原主多少钱粮。这种情形在农村十分流行。但碰到经济不景气，出门的人找不到工作，就要回家种田，原来承包的人要按合同办事，坚持不让，双方就要发生冲突。从中可以看出从事低端制造业的(第一代)农民工对土地的依赖性。

　　从长远看来，中国长期接近无限供应的就业形势终究会逆转。土地制度改革应该注意人口结构的根本性转变。

　　总之，一点结论是，比土地私有化更切近的需求是重新凝聚改革共识，推动户籍制度破冰。如今大量农民在城市里有固定收入、固定住所、连续居住多年，为居住地创造了大量社会财富，却不能成为合法的城市居民。应该以保证农民的迁徙自由和居住自由为突破口，打破城乡二元体制，实现劳动力要素的真正自由的流动，把城市和城镇的文章做好，为进一步的土地改革辟出空间。

　　当然，户籍制度改革突破坚冰之前，土地制度并非全无改革的空间。我们起码可以推动《物权法》的修订，允许农村宅基地流转，推进城市化进程。-