本刊记者 钟岷源发自福建石狮

　　至今年8月，随着各部委“三定”方案陆续出台，国务院的“大部制改革”已经完成阶段性任务。从这次的改革方向 看，此轮机构改革明显参考了先前在海南推行的“小政府、大社会”的改革模式。

　　而在20年前，与海南省、深圳市一并列为中国省、市、县三级政府行政体制改革试点的石狮市，其改革经验同样为 下阶段的县级政府改革提供借鉴的样本。“多年来我们坚持的改革取向，完全吻合现行‘大部制’的改革理念。”该市市委书 记黄源水告诉本刊记者。

　　就在“大部制改革”按节奏推进的同时，地方政府机构改革也适时跟进加快了步伐。8月25日，奥运会结束后的第 一天，在地方政府机构改革电视电话会议上，国务委员兼国务院秘书长马凯传达了《中共中央国务院关于地方政府机构改革的 意见》。

　　新一轮地方政府机构改革包括转变职能、优化结构、强化责任和严控编制4个方面。届时，县级政府的改革会不会吸 取石狮的经验，目前尚无定论。但纵观石狮20年实践和探索的这场“小政府、大社会”的改革，并理性审视其中得失，显然 有助于推动我国县级政府改革的进行。

　　民意代表“直选”市长

　　石狮实施“小政府，大社会”的做法，首先从竞选市长开始。20年前石狮列为“政改试点”县市之后，第一个动作 就是公开选拔市长和副市长。“当时，省里就此专门发了文件，明确这次的选举要保证三点，一是机会均等，实行公开推荐， 组织上可以推荐；个人可以推荐；群众也可以推荐。二是透明度要高。三是要充分发扬民主。”自始至终关注石狮这场改革的 石狮市委党校常务副校长陈世雄向本刊记者谈起了当年的情况。

　　陈说，当时，特别强调公开选拔，但由什么人来选？几经商量后，确定由民意代表100人，民主党派及群众团体代 表100人，1/3名额的党政干部代表共同投票，直选1名市长和3名副市长。

　　“先后有35人和120人报名参选正副市长，资格入围分别为15人和35人。从15名市长参选者中决出3名候 选人，15人每人15分钟的演讲之后，当场投票，当场唱票。3名入选者进入第二轮选举，竞争激烈场面热烈。最后，刘成 业高票当选石狮市首任民选市长。”

　　“市长选出了，该由谁来委任呢？当初，石狮并没有人大和政协机构，报上级批准后，决定由泉州市长授权任命。1 988年8月17日，时任泉州市副市长林大穆受市长陈荣春委托，在众多选民的目睹之下，把市长聘书颁发给了刘成业。”

　　回忆当时的情景，陈世雄的语气仍有几分激动，他说，那时的选举，才叫“真刀真枪”。1988年的石狮，不仅做 到了票选市长，还开展了由代表真正的票决。尽管20年前的石狮市长竞选“动作超前”，但陈世雄坚定地认为，“我们应该 相信选民的选择和觉悟，执政党对政改的群众基础要有足够的信心，面对选举，绝大多数的民众都会表现出应有的良知和责任 。”

　　为了解释他的看法，陈世雄向本刊记者说起1993年副市长竞选的细节。这年6月，石狮市出于党政领导班子建设 的要求，需配备一名年龄35岁以下，非中共党员的女副市长。当时，报名者59人，经资格审查，有21人参加竞选，这些 “巾帼们”经过激烈的演讲和答辩之后，选出3名候选人进入第二轮竞选。最终，经包括民意代表在内的165名“评议代表 ”现场评议投票后，年仅28岁的厦大经济系讲师、博士生周真平力挫群芳，成为这次竞选的获胜者。

　　“第二轮的3名入选人中，其中1人是石狮本土的，按常规，民意代表肯定投本地人的票，但我们的选民还是很有眼 光地选中了具有真才实学的外籍人氏周真平。”

　　陈世雄告知记者，这次竞选在国内引起重大反响。事实证明，只要坚决按照“公平、公正、公开”的原则，中共党员 的市长、副市长可以公开选拔，非中共党员的副市长同样可以通过公开选拔产生。

　　应该说，石狮市市长及女副市长的公开竞选，不仅是石狮“小政府，大社会”实施的重要一步，也是石狮民主政治建 设迈出的坚实一步。

　　曾任石狮建市筹备小组副组长、现为石狮市委书记的黄源水对当年票选市长的政治改革感慨良多。他说，当年，这个 做法轰动全国。由民众直接选举产生的领导班子，具有比较高的信誉度和公信力。同时，竞选者在竞选时作出的承诺，上任之 后尽力兑现，最大限度地获得了选民对政府包括当选者自己的认可。在那时特定的历史条件下，石狮的实践起到了“探路”的 作用。

　　“小政府”依存“大社会”

　　石狮原是福建晋江县的一个农村集镇，当年小商品市场空前活跃，伴随经济的迅速膨胀，一系列社会问题接踵而至， 当时的乡镇建制几乎无法应对。1988年初，经中央领导同志的首肯，石狮从晋江县划分出来,由镇直接升格为省辖市,并 由泉州代管，当年9月,石狮市政府正式对外挂牌办公。

　　当时，中央已经批复设立“厦门经济特区”，福建省就把石狮市定调为“综合改革试验区”，并出台16条优惠政策 ，提出“在体制上更灵活一点，机构上更小一点，经济权限更大一点，干部素质更强一点”的要求，实行“小政府、大社会” 的机制改革。

　　石狮的“小政府”的直观体现是在机构设置上。该市编制办主任吴祖恒向本刊记者介绍说，“1988年建市时，石 狮市政府按市场经济原理设计政府机构设置，不搞上下对口，不设专业经济管理部门。当时，该市党委系列仅设市委办公室和 党务工作部，政府系列设置了经济局、内务局等11个部门，占中央规定县级市机构编制配备总数的37%，行政编制控制在 200名以内。”

　　陈世雄告知记者，那时全国还有6个县市也在自行探索政府改革，但实行综合改革，并且改革到党委口的，只有石狮 市。市委只设党委办和党务工作部，这几乎与国外政党的部门设置相接轨了。他说：“这做法在当时是超前的，但现在已具有 在全国推广的价值。”

　　而同时，石狮市领导班子的结构也很精简，那时不设常委，市长兼书记，2个副书记和4个副市长。就这么7个政府 领导和100多名政府公务员每天没日没夜地上班。群众看到他们干活累，工资低，还曾自发联名上书，建议上级政府为他们 增加薪水，嘉奖鼓励。

　　“政府小，婆婆少，反而提高政府部门的行政效率。”陈世雄非常清晰地记得，当时的市经济局要平行对应其他县市 的22个局、委，纵向对应省里34个厅(局、委)，以及属于管理经济实体的电子工业总公司、冶金工业总公司等，差不多 一个公务员就要对付上面的二三个局。

　　“但他们的办事效率有目共睹，外商办个项目，从签约到出具规划的红线图，一般在15至20天时间，盖20多个 章就可完成。而在别的地方，却要三四个月，盖上70甚至100多个章才能见效。”

　　对此，黄源水在接受本刊记者采访时，亦表达了相同的观点。他说：“小政府的架构，在建市的前几年，运作得更加 顺畅更有实效，社会反响也积极热烈。”

　　石狮建市后的第四年，财政收入就从当初的1966万元增加到1.29亿元。此后十几年，机构设置虽有反弹，但 石狮推行“小政府、大社会”的改革方向未变。福建省委书记卢展工对此的概括是：“石狮既是改革的产物，也是改革的成果 。”

　　“然而，‘小政府’的实现，还是离不开完整意义上的‘大社会’的支撑，没有健全的社会组织，我们的政府还是有 干不完的事。”陈世雄说，“小政府，大社会”，就是要将政府在公共管理上作“策略性后退”，将职能转移给市场和市民社 会。

　　庆幸的是，石狮在改革初期就已经意识到培养“大社会”的重要性，他们把那些政府“管不了、管不好、不该管”的 事务，包括部分行业监督、协调、审计、咨询和服务的职能从政府部门分离出来，交由社会中介组织承担。他们还发挥行业龙 头优势，先后成立了针织、服装、运输等20家同业公会，以及行业、学术、专业等种类协会130多个。这些机构的壮大， 既刺激了“大社会”的发育，又减轻了“小政府”的压力。

　　经济精英掌握着丰富的经济资源，他们会主动影响政府的决策，他们有资源和实力把政府的部分社会管理和公共服务 的职责承担下来。对此，石狮市也是因势利导，有心培养。譬如当地知名企业家蔡友谋创办的“绿洲读书社”，几年时间就遍 及全市的街道和乡镇，向市民输送“精神食粮”。

　　陈世雄同时承认，“目前石狮‘大社会’的发育仍然不够成熟。”

　　“小政府坐大”为哪般

　　从宏观上说，无论哪一级的政府机构改革，政府都扮演着非常特殊的双重角色，它既是改革的主体和推动者，又是改 革的对象和接受者。因此，改革的动力和阻力并存于政府内部。

　　种种迹象表明，未来几年我国的改革能否有实质性的推进，将在很大程度上取决于政府改革的进程。而政府改革的重 点，则在于能否建立一个有效政府，完善“小政府、大社会”的体制，在于政府职能的根本转变。如果从这个角度看，石狮的 机构改革再次出现膨胀的问题，就在于当地政府在改革初期曾经厘清的职能问题，随着时间的推移和改革的深入，变得有些模 糊。

　　“我们现行的机构和编制，是按户籍的常住人口数量来设计的，当时石狮的常住人口才七八万，而今是31万,另有 40万的流动人口，按当初的机构设置，我们怎么管得过来？”该市编制办主任吴祖恒如是说。

　　尽管后来石狮也增设了机构和编制，但仍然事多人少。在机构和编制已经“定死了”的情况下，找谁来干活？各个部 门就成立了许多事业单位。至今年8月，全市市直的事业单位就有125家，乡镇属的45家。这些单位的连年增加，直接导 致石狮机构改革的“回潮”，“小政府渐渐坐大”。

　　“石狮的这些事业单位，分全额和差额拨款、自收自支和企业经营四类，实事求是地说，前期，有些单位受利益的驱 使，以‘合法的’行政事业收费为单位创收谋利，但后来，市里对他们实行‘收支两条线’，在保证人头经费后，其他开支就 列入专款预算，管理变得规范了。”陈世雄告知本刊记者。

　　据记者了解，列入该市财政全额或部分供养的事业单位人员，教育和卫生占了大头。如吴祖恒所说，“在一些山区县 市，教师的名额是超编的，而我们年年招聘都不够，因为外来工子弟年年增加，这些学生数都超过本地生源了。所以，教师的 数量也随之增加。”

　　而那些“有行政执法权”的事业单位，比如经济局下设置的交通处、价格事务所、技术监督所，以及城管、劳动监察 、交警等等，事实上他们行使的还是政府的权力。某种程度上说，这些事业单位才更有“文章”可做。

　　事业单位的设立，原本是为社会公众办事。然而在拥有税外收费权的部门中，一部分人的工作性质出现异化。他们本 质上不是为社会公众服务，而是借维护国家利益之名，强化行业管理之由，为本单位的创收考虑。

　　公共选择学家缪勒在分析政府扩张、机构膨胀的原因时，曾提到了“财政幻觉与政府规模扩张”，即政府机构利用公 民察觉不到的方法来增加公民的税收负担(比如说乱收费)，从而扩张财政支出。但一直以来，我们都把机构膨胀归因于现行 人事制度上能进不能出、能上不能下的机制，而很少将机构膨胀与制度外收入的膨胀联系起来考察。事实上，“小政府坐大” 的背后，关键在于有了制度外资金这条经济创收链条。如果我们把预算内资金称为第一财政，把预算外资金称为“第二财政” ，那么，隐藏在这二者之后的制度外资金就可以称作为“第三财政”了。

　　就像有关专家指出的那样，庞大的制度外资金的收支运行，必须要有一支基本征收队伍。种种收费文件的产生，形成 了今天差不多每一个政府部门和相当一批事业单位都拥有税外费的征收权的局面。这不但推动了机构膨胀，而且造成了机构的 生存必须依赖于这个不断膨胀的过程。石狮市当初的机构改革脱胎于计划经济的体制，本来就有些先天不足。因此，在这个环 环相扣、谁也离不开谁的环节中，仅仅依靠单纯的机构“精简”，这个结是解不开的。

　　另外，机构改革是一个系统的工程。特别是在当前经济社会转型期间，如何重新清晰地界定政府的边界问题，已经成 为地方政府改革的关键举措之一。其中，从源头上消除地方政府部门的经济创收链条，消除“第三财政”的存在空间具有釜底 抽薪意义。

　　据专家的推算，目前我国政府的制度外收入竟占到GDP的5%~10%。这些资金来源于名目繁多的税外收费和基 金，以政府的名义强制征收。从这个角度来看，石狮“小政府坐大”现象，无论是在经验上还是在教训上，对于作为“十一五 ”期间中国改革重点的政府改革来说，都具有宝贵的借鉴意义。

　　“政府改革,自上而下”

　　20年的石狮政改，尽管过程曲折艰难，但因为这项改革契合了由计划经济体制向市场经济体制转轨的大方向，最终 得以坚持。

　　特别是，石狮是个资源匮乏的地方，连水都要从外地引入，这种先天不足制约了石狮的发展，但也迫使当地提高经济 发展的软环境。曾有一个时期，企业及外商对石狮的审批制度流程和手续颇有微词，从2001年开始，石狮先后进行了四轮 的审批制度改革，总计取消了346项审批项目。2006年底又成立“石狮市行政服务中心”。

　　该中心主任赵蜀闽介绍说，成立“服务中心”后，把政府的审批职能剥离出来，实行“审批权相对集中，统一管理， 提速流程”。现在，办一个卫生许可证，法定期限是30个工作日，而在服务中心只需10个工作日，至于年检项目、企业注 册变更等，都是当天办妥。他们还按审批的内容分类成“即办件”、“承诺件”等，让民众真正地感觉到“找政府办事方便了 ”。

　　而对一些媒体所下的“石狮政改，从起点回到原点”的定论，黄源水持反对态度。“我们不能否认‘小政府、大社会 ’的改革在我国建立和完善市场经济体制过程中的示范意义。没有这场政改，就没有今天繁荣的石狮。”

　　黄源水进一步解释说，政府改革的成败与否，不能简单和片面地看机构的加加减减，从更高的层面讲，政府改革的关 键不在机构，而在合法有效的政府管理上，即如何使政府更好地实现自己的目标、责任和对公众的义务。政府在实现自己管理 目标的过程中，需要多少人力、物力、财力，每一个时期都有所不同，它是一个渐进的过程，所以对人、物、财，包括机构和 编制，不能硬性搞“一刀切”，要根据需要有效组织，科学调配，不铺张也不吝啬。

　　事实也是如此，我们对于“小政府”的认识，似乎也有明显的误区，认为所谓“小政府”，就是规模最小的政府，似 乎政府规模越小就越合理、越民主、效率越高。这种一厢情愿的认识并没有给政府机构改革带来预期的效果，相反，一味地讲 求小的政府规模，不仅漠视了社会对政府的实际需求，也忽略了政府应当具备的效率。

　　历经实践并反观得失之后，黄源水强调，“政府改革，应当自上而下。”

　　福建省社科院副研究员唐向所提“下改上不改，越改越被动”的观点诠释了黄源水的说法。唐向认为，石狮机构改革 是自下而上进行的，缺乏一个有利于这种机制生存的大环境。石狮市的改革历程证明，机构改革关系整个社会大的体制环境， 是政府职能转变、资源整合、产权制度、经营体制、财政供养体制、用人和分配制度、社会保障制度等深层次的综合性改革， 而不是机构设置的简单的加减，某个地区的单兵突进的确困难重重。

　　一些上级职能部门为了自己的利益和管理上的方便,总是希望自己的“腿”能够贯穿各个层级政府,于是往往利用掌 握的资金、项目、达标评比等资源,直接干预下级政府的机构改革,要求设置与自己对口的机构,并且保持级别和编制不变, 否则就要取消对下级政府的经费和技术等方面的援助。因而,纵向政府间的“职责同构”关系模式,成为了政府机构改革困境 的另一主要症结所在。

　　一个突出的例子是，2002年评选全国科技先进县(市)时，石狮各项指标均达标，但福建省科技厅以该市没有科 技局、不重视科技发展为由不予申报，于是石狮市即向福建省编制委打报告，挂牌成立科技局，这才如愿以偿拿到科技先进市 的称号。

　　不过，石狮“改革超前”的同时，却有一点遗憾。“小政府、大社会”被当作石狮改革的范例被人们反复提及和讨论 ，固然是因为这项改革在当初产生的巨大影响，但在20年后的今天，人们仍然将建市初期的一些“超前动作”作为石狮改革 的亮点津津乐道，这似乎亦从另一个侧面说明，我们现在政府改革方面的大手笔少了，得意之作不多。恰如陈世雄所说，“我 们现在的改革，与党的‘十三大’提出的政改步伐相比，仍是差距甚远。”

　　应该说，石狮改革初期，在普遍实行计划经济体制的情况下，比较容易找准改革的突破口，从而在建立新体制上先行 一步。而在市场经济体制已经建立并逐步趋于完善的时候，我们要形成自己的体制特色，难度明显增加，这就更加需要各级的 决策者拿出应有的胆略和智慧。