中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》发布，允许农民以多种形式流转土地承包权

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》昨日全文发布。《决定》强调，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入。

　　该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

　　《决定》全文约1.5万字，包括：新形势下推进农村改革发展的重大意义；推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则；大力推进改革创新，加强农村制度建设等6个部分。

　　改革背景

　　城乡二元结构造成深层矛盾

　　废除人民公社，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，全面放开农产品市场，取消农业税，对农民实行直接补贴，初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。但我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面临不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。困难和矛盾主要包括：

　　农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；

　　农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，气候变化影响加剧，自然灾害频发，国际粮食供求矛盾突出，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大；

　　农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨；

　　农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。

　　总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。据新华社

　　文件解读

　　“农村政策的改革，最为关键的是土地政策的改革。而在土地政策中，最为关键的又是‘盘活’土地，同时建立用于土地流转的市场，并与国有土地享有平等权益。”昨日，在看到《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后，华中师范大学政治学研究院院长、中国农村问题研究中心主任徐勇认为，中央进行此次改革，能大幅提高农民收入，且保障农民的权益。

　　现有土地承包关系长久不变

　　【文件摘要】以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　【专家解读】 十七届三中全会召开期间，无论是媒体还是公众，对土地问题都非常关注，甚至有人提出来第三次土改，甚至新土改等等，中国农业大学校长柯炳生觉得这是一种误解或误读。土地的所有权和使用权建立在家庭基础之上，这是全世界通例。改革开放以来，我们建立了以家庭为基础的土地承包经营制度，这个方向毫无疑问一定要坚持下去。《农村土地承包法》赋予了农民充分的土地经营、流转的权利，叫承包经营权，在依法、自愿、有偿的条件下，可以流转，但基本前提是用途不能发生改变，任何人不能够强迫农民流转，但也不能妨碍农民流转。

　　允许农民流转土地承包经营权

　　【文件摘要】加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　【专家解读】在增加农民收入、调动农民积极性方面，我国的政策是分两步走的，第一步主要是“盘活”农民，强调农民的流动性，即农民可到经济发达地区打工以增加收入。此次为第二步，即“盘活”土地。以前农民对土地只有承包权，并没有经营权，即使是有富余的非耕田的土地，农民也不能用以转包、出租、转让等行为来增加收入，而在此次“土地政策”中，农民首次对土地有了流转经营权，可以发展多种形式的适度规模经营。徐勇说，“土地流转”即允许农民流转土地参与经营，这样就可以提高农民的经营性收入。

　　上图：当年“大包干”带头人在小岗村牌楼前合影（10月7日摄）。下图：部分“大包干”带头人在实行“大包干”初期在茅草屋农舍前的合影（资料照片）。新华社图

　　【湖北实践】

　　公安推土地流转 促进秋冬渔业开发

　　为促进土地流转，搞好秋冬水产连片开发，湖北省公安县把宣传发动放在首位，充分调动了土地流转双方的积极性。同时组织农经干部走村串户，为农民办理土地流转手续规范合同，保障双方的权益。 目前，该县已探索出了租赁转让、以田入股合作经营、土地置换、“企业+农户”联合开发、“村集体+农户”集中流转等一系列土地流转模式，推进了水产规模开发经营。

　　该县黄山头镇曾口、上升等村100个农户与740户协商置换土地，成片开挖低湖田4300亩。

　　从严控制

　　建设用地

　　【文件摘要】实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

　　【专家解读】国家允许土地流转，但不是“滥流转”，一个总的基调就是“严控城乡建设用地的总规模”。强调农民住宅用地和村庄用地的节约使用，且对于节约出来的土地，首先任务仍是“复垦为耕地”。若是要用于流转为建设用地，也必须按严格的规划，并且优先满足集体建设用地，这也是在强调“土地集体性质”不能变。

　　“盘活”土地，也不能“活”得无边。农村土地，可以简单地划分为“耕地”与“非耕地”两大块，对于耕地，此次国家是有严格保护制度的，出台“红线”规定，即坚决守住十八亿亩耕地，也就是说耕地不在流转的范围内，这样可以保护耕地不会流失。

　　征地必须“同地同价”

　　【文件摘要】改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

　　【专家解读】此次土地政策，强调“改革征地制度和完善征地补偿机制”，徐勇认为农民应有与开发商和地方政府平等的“话语权”，不再是被动地接受，即“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，这样可更大程度保护农民的权益。

　　徐勇认为，今后农民获得的收益会更有保障，也可采用“土地入股”的方式参与建设用地经营，这样就能保障农民可以获得长期收益，而不是以前的“一次性补偿”。

　　农用地与国有土地享同等权益

　　【文件摘要】逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　【专家解读】“建立统一的建设用地市场”，是此次土地改革政策的亮点。既然允许“土地流转”，那么首先就应有“用于土地流转”的市场，有了市场后，就会有交易的规则和制度，这样才得走入正规化。以前就是因为没有正规的市场，关于土地的开发很容易被人为操控，农民的利益也得不到法律的保护。

　　而成立市场后，农民可以将用于经营的土地同国家土地一样“挂牌”经营，即“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。一旦“挂牌”，即采用的是市场运作的方式，那么就能最大程度避免“人为”的影响。

　　从另一个角度来说，也能规范房地产市场。如果农村土地采用“挂牌拍卖”的形式，运用市场经济的机制，那么对房地产市场也能起到规范的作用。

　　【湖北实践】

　　集体土地流转须经

　　2/3以上村民同意

　　去年出台的《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》规定，集体所有建设用地使用权以出让、出租、转让、入股等方式进行转移，须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，并不得低于最低价格标准。

　　此前，由于集体所有建设用地使用权流转逐年增加，规模和范围不断扩大，形式多种多样，有的地方随意流转和改变用途，导致集体土地资产流失。

　　据介绍，这一规定扭转过去农民集体所有建设用地由乡长、村长等“一把手”说了算的现象，防止以租代征、未批先用、批少用多等非法用地行为的发生。

　　【湖北实践】

　　新洲汪集街成立土地流转服务中心

　　2007年，武汉市农村土地承包经营权流转工作会启动了两个试点街：江夏区金口街、新洲区汪集街。这标志该市农村土地经营权流转与土地规模经营示范点工作正式启动，将推动现代都市农业的发展。

　　昨晚，记者电话连线新洲区汪集街土地流转服务中心主任屈明。据屈明介绍，从去年起，汪集街就成立了土地流转服务中心，通俗地说就是在农户与商家之间搭建一座沟通的桥梁，即派专人下到各村各户收集，谁家有多余或是外出打工后闲散的土地，然后流转服务中心再将这些信息集中出来对外发布，让商家知道，如有意的话，商家再与农户谈判并签订合同。

　　而农户的土地流转，采用的是出租的方式，每年支付一次，也就是说出租的农户每年都可以拿到一笔租金，“以前一亩地农民的收入在200元左右，而现在用于流转，一亩地的收入可以增加至500－600元，农民的积极性大为提高。”据介绍，目前汪集街已经有3万亩土地用于流转。

　　本版稿件除署名外

　　均据本报记者 何辉 采写

　　文件要点

　　允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。

　　统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

　　加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费。

　　扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。

　　——必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。

　　——必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。

　　——必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈推进农村改革和制度创新。

　　——必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展。

　　——必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。

　　改革需遵循五原则

　　到2020年

　　绝对贫困现象基本消除

　　到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善。

　　目标任务

　　“农村改革重大决定”

　　单行本出版

　　中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》单行本已由人民出版社出版，即日起在全国新华书店发行。

　　同时，为帮助广大党员、干部、群众深入学习党的十七届三中全会精神，中央有关方面组织编写了《〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉辅导读本》、《党的十七届三中全会决定学习辅导百问》。

　　近日，《〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉辅导读本》由人民出版社出版发行，《党的十七届三中全会决定学习辅导百问》由学习出版社、党建读物出版社出版发行。

　　本组稿件据新华社