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结果未必等同政府成绩单
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课题组负责人答本报记者问——
作为一项探索性的实证研究，华工课题组基于独立第三方立场，研究针对广东全省市、县两级政府的年度绩效评价，去年首度出炉，便已引起各方普遍关注，或肯定或质疑的声音也由此而生。倘若将此研究长期坚持下去，如何使评价更完善，更具有科学性、合法性及公信力？为此，本报记者再次对话课题组负责人郑方辉博士。
社会公正绩效指数升幅大
一问：今年评价的指标体系、评价结果有何新特点？
今年我们在去年的基础上完善了方案，增加了6个指标，其中3个为新开发的满意度调查指标，同时亦替代了3个指标。从评价结果来看，主要有几个特点：
一是整体绩效指数全省平均值增加了。由去年的0.551增至0.579，五个领域层亦如此，增幅最大的为经济发展、社会公正和政府成本三个领域层，均约为7%；较小的是生态环境领域层，仅为1.2%；
二是指数结构发生了变化。总体指数中，最大值和最小值明显缩小，即各市或县的绩效差距缩小了，各领域层指数亦有类似的趋势；
三是从排序的角度，21个地级以上市和121个县级政府有较大变化，但去年排序居前或居后者基本不变，如深圳市、汕尾市，居中的变化却比较明显，如汕头、梅州、肇庆、阳江、揭阳5市排序变化了5-6位。另一个典型特点是，同一市或县，各领域层排序反差很大，如广州市，经济发展和社会公正领域层指数排序均全省第1，但生态环境年度绩效指数排第20，公众满意排第16。评价政府绩效肯定有压力
二问：政府绩效的第三方评价，会否负载较大压力？
去年的年度绩效报告在媒体公开后，总体来说，社会各界反应是正面的。中央媒体给予很高的评价，地方政府亦十分关注绩效指数的来龙去脉，一些知名人士纷纷发表意见，就评价主体、意义和技术体系展开讨论。
总结30年来的经验，人们认为，改革开放的成功很大程度上在于地方政府之间的竞争。我们认为，随着背景改变，竞争导向不应该集中在GDP等少数几个指标上。将政府主导型经济增长竞争上升到整体绩效指数竞争，不失为全面贯彻科学发展观的有效途径。
当然，学术界十分关注评价的理论方法，毕竟绩效评估为公共管理领域前沿课题。这一年，我们更有兴趣参与全国绩效评估学术讨论。压力会有，不过，没有压力也就没有动力。
评价针对年度增量兼顾存量
三问：政府绩效评价与区域竞争力评价有何区别？
区域综合竞争力是指在开放经济条件下，一个地区在现有基础上拥有比其他地区更全面、协调与可持续发展的能力，通常被视为发展后劲；而政府绩效是指一定时期内政府的成绩和效益，前者主要针对经济发展的存量，如区域位置、面积、文化传统等因素，均对区域竞争力具有重要影响，但不构成政府绩效评价的因素，因为绩效评价主要针对增量，因政府行为或政策所带来的社会经济等方面变化量，同时，不同层级的政府权限不同，职责有异，如物价指数，非市县级政府可作为，自然不能纳入评价体系。另一个重要的差异是，政府是有成本的，并且由纳税人来供养，政府整体绩效评价要以成本作为约束条件，此所谓政府效益。
以珠海市为例，该市生态环境是比较好的，公众对环境满意度亦较高，但政府环境绩效都排全省第17。原因很简单，评价针对年度增量，兼顾存量。具体来说，珠海市政府过去一年在环保方面的进步相对其他市要小一些，但这并非意味着珠海市的生态环境比其他地方要差，实际情况可能正好相反。
当然，评价已充分考虑到不同指标的增量与存量的内在关系。事实上，这种思路亦为政府绩效评价的典型特征，它和区域竞争力评价、大学学术地位评价等（针对存量）形成本质差别。
与政府无任何利益关联性
四问：将21个地级以上市和121个县（区、市）统一评价是否有失公允？
我个人认为，政府绩效评价本质上是比较性评价。从整体绩效的概念出发，只有对一组同级政府进行评价才有意义。换言之，将社会经济、区域文化等迥然有别的同级政府置于统一的评价体系中是政府绩效评价的内置要求。因为理论上，不论同级政府的差别有多大，他们的职能是一致的（所谓领域层一致），只是工作方向和任务有别；技术上，"立足增量，兼顾存量"的视角完全可以将同级政府置于可比的系统中，宛如全国高考，考生背景差异巨大，但从高校应招什么样学生的视角，是可以通过考试及分数处理，在一定的框架内综合排序。
评价主体、意义与技术体系被视为政府绩效评价的三大问题。根据组织权不同，学术界将政府绩效评价分为体制内评价和体制外评价，后者又划分为委托第三方评价和独立第三方评价。我们的研究一开始即定位于独立第三方评价。简单说，与被评价对象不存在任何利益关联性，甚至和上级政府亦无关联。虽然研究去年被纳入教育部人文社会规划基金项目，但这种基金资助非常有限，并且和地方政府没有关联性。
统计数据失真是评价难点
五问：在问责制度不健全的情况下，绩效评价会不会像高校评估一样，“逼公务员作假”？
我们只是从事一项学术研究，更多关注评价的方法论，即如何评价政府绩效。因为研究对象为政府而成为大众话题。作为研究始终存在边界，政府绩效评价与问责制度是两件不同的事情，前者属于咨询范畴，后者属于决策范畴，咨询不能代替决策。评价结果用不用以及如何使用是决策者的事情。我始终认为，不能扩大学术研究的边界和学术成果的功能。由于评价主体独立，基础数据来自于统计年鉴及独立完成的抽样调查，不存在亦不需要“逼公务员作假”。
地方政府统计信息滞后、失真、相互矛盾是目前普遍存在的现象。我们在采用数据时，首先从技术层面上判断数据的可信度并加以修正，其次通过评分标准来降低数据失真可能带来的误差，最后，我们使用了独立调查的满意度数据，与政府统计源无关。统计数据失真、缺失是绩效评价遇到的困难之一，亦构成评价的外部环境，但即使如此，评价者不可能也不需要自己来建立统计系统。
评价结果未必等同成绩单
六问：从决策角度，政府应如何使用绩效评价结果？
这是政府的事情，西方国家，政府绩效评价主要针对政府职能部门，服务于选票市场。我们的情况迥然不同，政府绩效评价肩负民主导向功能和推动政府绩效改善的技术功能。以目前体制环境，我认为将体制内评价和独立第三方评价结合起来是非常现实和有效的途径。
任何一项评价结果均是相对的，不可能穷尽被评价对象的所有特征，政府整体绩效评价亦如此，因为与企业比较，政府目标多元化，并且大都基于非经济性目标，具有极强的价值判断，评价结果自然会“见仁见智”。进一步说，由于政策（政府行为）具有滞后性、连续性和复杂性等特点，因此，通过社会经济各个层面的具体指标变化所反映出来的“事实”并非“真正的事实”，或评价时期的“事实”；如GDP增长率是投资、技术等生产要素共同作用的结果，它有明显的滞后过程，以年度为单位的绩效评价未必可反映即时真实状态；同时，政府内部运作相当复杂，关联密切，政策结果往往是许多因素共同作用的结果，成绩如此，缺失亦如此。但即使如此，现代政府绩效评价仍旧能反映政府绩效的总体状况，对于评价结果，我们认为，应该理性看待，包涵两层意义，一是面对“数字”事实，尤其是要探析其结果的构成和成因；二是未必等同政府的成绩单，更不可和政府主要首长的成绩完全等同起来。
指标体系全面体现科学发展观
七问：将政府网站点击率作为公开性指标，将机动车保有量作为环境保护层指标，是否有些另类？
建立民主化、信息化政府，政府网站投入之巨，仅为摆设，甚至错漏百出，无人点击行吗？机动车，尤其是私家车普及反映居民生活水平提高，但另一方面又成为城市主要的污染源。北京试行单双号出行，污染降低30%可能是一个印证。
■本版统筹新快报记者 张英姿
■本版采写新快报记者 陈红艳 实习生 吴少娥