破除土地城乡二元分割

　　最受各方人士瞩目的，当属《决定》打破了“非农建设用地必须征为国有”的现有格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。此举是对现行城乡土地管理制度的重大变革，标志着中国在破除城乡二元体制上迈出了关键一步。

　　依照宪法，目前中国土地按所有制分为两类：一类是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集体所有，又细分为耕地、农村集体建设用地和宅基地等三种。目前，城乡土地处于“二元分割”状态，国有土地使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。

　　按照现行土地管理法相关规定，农地转为非农建设用地的唯一合法途径就是：必须完成从土地集体所有制向国家所有制的转变。

　　换句话说，国家通过垄断土地一级市场，掌握了将农村集体土地转为国有，进入土地市场交易的唯一渠道。在这个转换过程中，农村集体土地被转化为国有土地后，得以按市场价格交易，地方政府获得巨额土地级差收益，但仅按不合理的极低标准给予农民征地补偿。很多时候，由于克扣截留，实际到农民手中的征地补偿款远远低于事先承诺或者法律法规的规定。同时，一些手中掌握土地批租大权的官员，则利用手中权力大肆寻租，导致土地批租领域里腐败现象频发。

　　数据显示，土地出让收益已成地方政府的重要财政来源，普遍占到地方政府收入的30%~60%。强大的利益驱动下，导致城市不断向农村扩张，耕地数量逐年减少，失地农民数量迅速上升。

　　据国土资源部统计，近年来，中国每年非农建设占用耕地一般都超过300万亩，加上非法占用的耕地，可能超过400万亩。按照中国人均一亩多地的耕地占用量，每年大约有260多万农民失去土地。官方披露数据显示，中国农村每年发生数万起群体性事件，接近50%都与土地征占有关。

　　人为分割的土地管理体制还造成了城乡之间土地市场开放的不平等。以农户的宅基地为例，与城镇居民住房同为私人用地，但后者可以自由交易，近年来随房价疯涨成倍增值，而前者却处于无法交易、不能流通的状态。农户的宅基地无法交易，自然也就没有增值一说。

　　这种不平等也体现在拆迁补偿标准上。对城镇居民住房用地，是按房地产市场显化的土地市场价格进行补偿，但对农户的宅基地和农村非农建设用地却按农地产值进行补偿。在农地转为国有建设用地的过程中，执行的补偿标准则更低。

　　王小映指出，按照现行的有关法律法规，在一些大中城市，相同区位的土地，法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的 3%~6%。这种法律规定是显失公平的，也无法执行。“城镇居民的财产在不断增值的同时，农民却不能分享土地增值和财富增长。”王小映说，由于历史原因，城乡差距本就悬殊，城乡分割的二元土地管理制度进一步拉大了这种差距。

　　在黄小虎看来，无论是实现2020年建成全面小康社会的总体目标，还是眼下的转变经济增长方式、启动内需，都需要大力增加农民财产性收入。破除包括土地管理制度在内的城乡二元体制正当其时。

　　《决定》指出，应逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

　　学者普遍认为，这一突破性表述，实际告别了以往按土地所有制进行管理的老体制。以后凡是符合规划的经营性建设用地，无论性属国有还是集体，均可在“城乡统一的建设用地市场”上交易。城乡土地，有望由此实现“同地同权同价”。

　　这同时意味着，今后村民集体也将成为建设用地的供地主体。随着部分农村集体建设用地直接进入市场，不必再经过国家征收，有助于降低土地的交易成本。

　　《决定》同时要求改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

　　“这里说的‘同地同价’是相对的。只要土地区位、条件相当，土地使用权性质相同，无论土地是何种所有制，对其拆迁补偿标准就应该一致。”王小映说。

　　对在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，《决定》也提出应“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。

　　王小映认为，上述改革核心就是要改变按照土地所有制对建设用地进行分割管理的制度，逐步建立城乡统一的建设用地使用管理制度。对经营性的集体建设用地和国有建设用地统一实行出让转让使用管理制度，平等开放土地使用权市场；对公益性的集体建设用地和国有建设用地统一实行征收取得和划拨使用管理制度。在此基础上，对国有建设用地和集体建设用地在征收补偿、税费义务等方面实行平等待遇，实现对城乡居民土地财产权益的平等保护。以后仅按公益性和经营性区分，分别建立城乡统一的划拨土地使用权制度和出让土地使用权制度。

　　第三次土改实至名归

　　新一轮土改，目标是将目前城乡分割的二元土地所有制管理制度，转变为区分经营性、公益性用地的新的管理制度上来，对建立符合国情的、城乡一体化的土地管理制度，具有极大的推动作用。

　　这也决定了，与以往“农村改农村，城市改城市，互不搭界”不同，新一轮土改是将城乡统筹起来进行总体安排，综合配套推进，是一次对现行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范围涉及集体建设用地使用制度、征地制度、土地承包经营制度、土地市场体系建设、耕地保护制度等各个方面，千头万绪。

　　在王小映看来，如果这轮土地改革的目标得以顺利实现，中国土地制度的基本形态就确立起来了，未来不必再动大的手术。如果将 1978年推行土地承包责任制称为改革开放后的农村第一次土地改革，将《土地承包法》出台视为农村第二次土地改革，“这次改革就是农村第三次土地改革，实至名归。”

　　随着改革深入推进，政府征地范围将缩小，补偿标准会大大提高，农民将获得更大收益，政府出让土地收入会减少。可以预见的是，改革在推进过程中，势必会招致阻力，也不排除会有各种变通的对策来对抗政策。这一方面需要农民提高维权意识和维权能力，另一方面，也需要中央下决心推动，迎难而上。“这也决定了，改革不会一蹴而就，将是循序渐进的，需要一个较长的过程。”王小映说。

　　本报北京10月22日电