【编者按】

　　国家环保部副部长潘岳曾撰文指出，在目前传统财税制度下，地方政府的税收主要靠GDP，“短期行为的决策导向 ”必然决定他们力争“任期内效益最大化”。他们有两种选择，要么自主创新“开源节流”，要么依赖资源“杀鸡取卵”。而 后者显然费时少、见效快。其结局必然是以牺牲环境为代价。

　　然而，现实中，很多环保部门的处罚措施却无法遏制“守法成本高，违法成本低”现象，导致环境违法行为越来越多 。

　　很多环保部门生存在当地政府“要经济，还是要环保”的夹缝中一筹莫展，然而一个县级环保局却不甘于自己的环保 行政处罚文书成为“白条”，选择了依法“抗争”。

　　-本刊记者 侯兆晓

　　当行政权力用到极限时，环境污染问题仍然得不到切实解决，不但影响到居民的正常生活、工作和生产，也削弱了环 保法律的严肃性以及影响到政府为民办事的诚信。

　　经历了近半年的等待与忍耐，2008年3月，浙江省乐清市环保局向乐清市人大提交了“关于要求协调环保非诉行 政案件强制执行的报告”。

　　一份无奈的协调报告

　　2007年10月以前，乐清市人民法院依法对环保局申请的案件进行审查，都给予强制执行。同时，法院积极采取 各种合法的措施，确保停止生产得以执行。

　　但是，2007年10月至今，法院不再予以执行环保局强制执行停止生产(停止营业)的非诉行政案件，致使环保 行政处罚文书成为“白条”，严重削弱了环保法律的严肃性。

　　对于这种颠覆性的执法转变，乐清市环保局朱副局长、办公室李主任均体谅到法院的难处：像土地、环保、规划等非 诉行政执行案件越来越多地堆积到法院，光环保案就积压了500多件。而法院执行局只有20多人，案件多，人手少，难免 会影响到办案效率。

　　同时，李主任还谈到了环保处罚得不到执行的后果：一是，环保局对被处罚对象不执行处罚决定毫无办法，结果只能 是再三损害国家法律的权威；二是，如果环保行政处罚得不到落实，前面的大量摸排、监测等工作就打了水漂儿，影响到执法 工作的积极性；三是，强制执行问题如果长期得不到解决，就会带来不必要的上访上诉，影响到社会的稳定。

　　在这份向乐清市人大提交的“协调报告”上，记者看到：“2007年10月，乐清市法院受理我局的环保非诉行政 案件，经审查后认为，我局的行政行为合法且已生效，‘责令停止生产’处罚决定虽有执行内容，但客观上无法强制执行，因 此驳回‘责令停止生产’的申请，不予强制执行。后经复议，法院认为，法律规定可以采取的查封、扣押等强制措施不适用于 本案的执行情形，而停电、停水更不是法院可以采取的合法手段，环保部门‘责令停止生产’的处罚在客观上无法强制执行， 维持不予执行的裁定。”

　　乐清市环保局认为，环境保护法、环境保护行政处罚办法、行政处罚法、行政诉讼法以及相关的环保法律均未授予环 保部门“责令停止生产”行政强制执行的权力，同时法律也明确规定，被处罚人在规定期限内既未申请行政复议，也未向人民 法院起诉，环保部门应该向有管辖权的人民法院申请强制执行。国家没有授权有关行政部门强制执行权，目的是为了防止行政 机关权力过大，滥用权力，侵害行政相对方的合法权益。而法律规定行政机关向法院申请执行，法院通过对具体行政行为的合 法性与合理性审查，事实上对行政机关具有监督作用，从而维护行政相对人的合法权益。

　　将问题摆上台面，让人大协调有关部门来解决问题，会不会影响今后和法院的合作关系？

　　朱副局长并没有正面回答，只是无奈地笑笑说：环保局针对非诉行政案件的强制执行提请市人大进行监督、协调，在 他的印象中，这还是第一次。

　　一个值得商榷的 驳回依据

　　乐清市人民法院办公室王主任说：2008年7月4日，法院已经就此事向人大作了专题汇报。人大会同市政府以及 有关部门的审议结论正在研究。

　　当记者提出要求采访主管执行的副院长鲍潇舟令时，王主任说，鲍副院长和执行局的其他领导到永嘉开会去了，晚上 回来再和记者联系。可是直到截稿时，记者仍没有接到乐清法院的任何回应。

　　据乐清环保局有关人士分析，法院之所以在2007年10月执法态度大转弯，依据是2007年8月浙江省高级人 民法院一位副院长在浙江省第五次行政审判工作的工作会议上的一次讲话。

　　讲话认为，要严格非诉行政执行案件的审查标准，提出对不具有强制执行内容的具体行政行为，以及恢复土地原状、 没收违法建筑和其他设施、责令退还土地、恢复耕种、责令改正、停产、停业、关闭等虽具有强制执行内容但客观上无法强制 执行的具体行政行为，也应不予受理，已经受理的，书面通知退回申请或裁定驳回其强制执行申请。

　　乐清市环保局认为驳回不予执行停止生产(停止营业)的做法值得商榷：

　　一，依据环境保护法第40条、行政处罚法第51条、浙高法〔2003〕166号文件，环保部门“责令停止生产 ”的强制执行申请法院应当受理并予以强制执行。

　　二，省高院副院长的讲话只是代表个人观点，在法律没有修改的情况下，应严格依据法律办事。同时，法院也没有将 此观点形成正式文件，只是以讲话稿的形式下发，不具有法律效力。全省基层法院，有些对环保非诉行政案件给予强制执行， 有些则不给予执行。相同的事实依据、相同的法律却得出不同的处理结果，造成司法的不统一，违背依法治国的理念。

　　三，依据民事诉讼法、刑法的规定，法院可以通过多种途径强制执行停止生产。比如，可以查封生产设备(生产机器 )，查封生产车间、封存生产原料。对情节严重的可以追究拒不执行法院判决裁定的刑事责任，也可以要求电力部门、供水部 门协助停电、停水，以上这些措施到位，“责令停止生产”的行政处罚就会得到执行。

　　2008年4月24日，温州市中级人民法院印发《关于环保局、城市管理行政执法局非诉行政执行案件审查和执行 工作的指导性意见》(下称“指导意见”)，对省高院的讲话精神作了解释。

　　“指导意见”认为，省高院应勇院长在去年8月浙江省第五次行政审判工作工作会议上强调：“在办理非诉行政执行 案件中，一定要坚持监督与支持并重的原则，重在审查。”考虑到各地法院的情况不同，省高院副院长在会上提出了六种设有 相当裁量余地的不予受理的情形。

　　对此类案件，省高院行政庭提出，在省高院出台正式的指导规范之前，各地法院要和相关行政部门沟通，共同协商和 探索“非诉执行难”的破解机制，避免“照单全收”或者“一挡了之”的简单处理方法。

　　一次看似圆满的调解

　　乐清市人大办公室主任姚修升介绍说，2008年7月4日，乐清市第十四届人大常委会第十二次会议通过了《关于 非诉行政案件执行情况的审议意见》。

　　会议听取并审议了乐清市法院院长丁筱海关于非诉行政案件执行情况的专题报告，并听取了市人大法工委非诉行政案 件执行情况的调研报告。

　　会议在强调了非诉行政案件数量多、执法力量相对不足、执行难度大、有关部门协调配合不够等客观原因的同时，提 出了审议意见：

　　一，对此类案件要区别情况、分类对待。行政部门首先要把好关，该申请的申请，可不申请的则不申请，要用足行政 法律手段，尽量减少申请执行的案件量，减轻法院执行工作的压力；法院要认真审查和研究，区别对待，对合法有据、有执行 内容的，应当受理并依法执行。反之，依照有关规定，作出说明，裁定驳回。

　　二，按照最新修订的民事诉讼法，对于此类案件可以采取委托行政执法单位执行的办法，执行完毕后，材料送法院归 档。

　　三，要形成以法院为主体，各有关行政执法部门积极配合的执行工作合力。

　　最后会议要求有关单位在7月底之前，向市人大常委会就处理结果提出书面报告。

　　8月15日，记者在乐清市人大采访并没有见到这份书面报告。

　　乐清市环保局朱副局长表示，由市人大出面组织协调，有关部门已经多次开协调会，目前有了一个解决的大概框架， 应该说是一个比较圆满的结局。

　　但是，乐清市环保局有关人士也对委托行政执法单位执行的办法提出质疑：县一级法院是否具有将执行权进行委托的 资格或者权力？

　　在现有的法律框架内，法律、法规、规章及规范性文件没有对非诉行政案件委托执行作出明确规定，但探索非诉行政 案件委托执行新机制，不失为现行执行体制下解决非诉行政案件执行问题的良策。

　　浙江省金华市中级人民法院在此方面迈出了可喜的一步。金华中院为此专门成立课题组，课题组认为，应从立法层面 完善非诉行政案件执行制度。《行政诉讼法》第66条确立了以人民法院执行为主，行政机关自行执行为辅的非诉行政案件执 行制度，对该法律制度应充实完善。

　　非诉行政案件的合法性审查，具有司法性质，应当由人民法院行使。经法院审查或在执行过程中法院对强制执行措施 作出裁定后的具体执行实施行为，具有行政性质，可以赋予行政机关自行执行权。

　　针对赋予行政机关自行执行权问题，课题组建议应从以下方面完善相关法律法规：

　　一是，科学合理地分配非诉行政案件的执行权，在司法审查权由法院行使的前提下，使法院从传统的执行者转换为监 督者。二是，有的非诉行政案件，行政机关在行政程序中采取行政强制措施，可以使非诉具体行政行为得以实现，但如果申请 法院执行，既浪费司法资源，也有损行政权威。法律、法规应确立行政机关在行政程序中穷尽行政强制执行措施的法律原则， 为提高行政机关自行执行能力提供法律依据。三是，有的行政机关作出具体行政行为就立即申请法院执行，将矛盾推向法院。 法律、法规应当设立申请法院执行前的行政督促程序和书面告诫程序，给被申请人更多自行履行的机会。

　　采访时，乐清环保局的人尴尬地称，有关环保方面的法律是“豆腐法”，上书人大是无奈之举。

　　一位环保专家称，乐清市人大的调解只是权宜之计，乐清市环保局的执法困境更是全国环保执法局势的一个缩影，期 望有关部门能够从制度和法律层面彻底消除这种尴尬。