【编者按】

　　置身于当下立法日臻完善的繁荣，今天的人们似乎已很难想象三十多年前无法可依的荒芜。彼时，刚刚摆脱十年浩劫 的中华民族徘徊在一片法制废墟上，创伤累累，前途未卜。

　　肇始于上世纪70年代末期、与改革开放同时起步的法制重建，是“法治”理性战胜“人治”观念的思想解放果实， 并开启了一个波澜壮阔、延续至今的“立法时代”。经过漫漫三十年的努力，截止到2008年年中，中国现行有效的法律为 229部、行政法规近六百部、地方性法规七千多件，一个以宪法及宪法相关法、刑法、民商法、行政法、经济法、社会法、 诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门为骨架，以各种不同层级的法律法规规章为血肉的现代法制大厦，已经竣工在望。

　　法律是人类的微缩历史。在当代中国的具体语境中，立法史实际上也是一部微缩的改革史。立法改革所内含的治国新 思维和制度现代化诉求，为一场风雨激荡的变革实践指明了基本方向和路径。尤其是那些名动一时、魅力独特乃至具有里程碑 意义的经典立法，更是串起了一条见证改革开放历史进程的精神线索，构成了推动观念变革、社会进步的公共记忆。

　　鉴于这样的视角，本刊特地筛选出15部经典立法加以追忆和评析，以纪念这个伟大的改革时代、开放时代和立法时 代。

　　构建现代政治

　　《见证精典立法》专题报道之民主宪政篇

　　-本刊记者 阿 计

　　“民主”与“宪政”既是法治的基石，又离不开法治的保障。以现行《宪法》《村民委员会组织法》《立法法》《监 督法》为代表的民主宪政领域的立法努力，在证明这一历史规律的同时，也从根本上重塑了国家的政治品格。

　　1982年新《宪法》 国家道路分水岭

　　法制重建启动后不久，制订一部新宪法便纳入议程。此前，新中国已走过了一条曲折坎坷的立宪道路。1954年的 第一部宪法诞生不久，便在政治运动的冲击下几近废弃；1975年的第二部宪法则是“文革”思维的产物，制造了宪政大倒 退的悲剧；1978年的第三部宪法虽然于十年浩劫后问世，但依然遍布“左”的痕迹，难以为迷惘中的国家指点迷津。

　　如何修复惨遭践踏的民主法治？如何拯救几近崩溃的国家制度？如何稳定极端混乱的社会生活……所有这一切都需要 国家根本大法——宪法重新提供答案，而小修小改显然无法完成这一宏大任务。这是上世纪80年代初中国着力打造第四部宪 法的大背景，而且在决不允许国家灾难、民族悲剧重演的时代语境下，这一历史使命刻不容缓。

　　从1980年9月起，新《宪法》的制订经历了两年多的时光，其间既有立宪精英呕心沥血的思想贡献，又有草案公 布后持续四个月的全民立法浪潮，而在拨乱反正、改革开放的良好氛围中，对国家体制、公民权利等一系列重大问题的公共讨 论空前活跃，更是构成了当年思想解放运动的重头戏。

　　1982年12月4日，随着新《宪法》的诞生，一系列日后深刻影响中国社会的宪政制度浮出水面：国家“一切权 力属于人民”的宪政精神得以确认，人民当家作主的载体——全国人大的权力名至实归，公民的权利和自由大大扩展……尤其 令人感慨的是，诸如“法律面前人人平等”“废除国家领导人职务终身制”“差额选举”“直接选举”等现代政治理念，在中 国曾是多年不能触及的思想禁区，而在1982年新《宪法》问世后，这些制度革新一跃成为无可阻挡的政治实践。

　　此后，改革推动修宪、修宪推动改革的互动效应一路唱响。1982年《宪法》于1988年、1993年、199 9年、2004年先后四次修订，“市场经济”“依法治国”“保障人权”“保护私产”等现代宪政思维纷纷入宪，不断刷新 着社会意识和国家价值观，而改革史与修宪史的携手同行，也构成了改革开放以来公共政治最耐人寻味的记忆。

　　从历史的观点看，1982年《宪法》经受住了时间的考验，至今仍是不可动摇的现行《宪法》。从本质而言，改革 开放以来中国社会的沧桑巨变，其实都依托于1982年《宪法》所奠定的制度基石和精神源渊。正是从这个意义而言，19 82年《宪法》是中国踏上现代民主法治道路的分水岭，它使国家和人民的命运发生了根本转折，堪称改革开放30年最具里 程碑意义的立法巨制。

　　1987年《村民委员会组织法(试行)》 力挺“草根民主”

　　“海选”村长、民主议事乃至罢免腐败村官等等，如今已是中国农村的日常政治生态。但在三十多年前，所有村干部 还是由上级直接钦定任命，普通农民毫无选举权和话语权。促成这一政治巨变的，乃是一部叫《村民委员会组织法》的试行法 律。

　　改革开放后，以家庭联产承包制为标志的农村经济改革率先启动，使亿万农民获得了经济解放，但是由人民公社和生 产大队延续下来的农村管理模式，却与农民寻求政治解放的民主诉求格格不入。在此背景下，1982年新《宪法》明确提出 在农村地区设立村民委员会，实行基层自治，根据这一宪法精神，制定一部专门的《村民委员会组织法》的立法努力随之启动 。

　　然而，村民自治触动的是中国农村最敏感的政治神经，挑战的是维系了数十年的大一统管理体制，这就难怪《村民委 员会组织法》草案于1987年1月进入人大审议程序后，立即遭遇了如潮指责，一些官员声泪俱下地“想不通”，甚至以“ 农村社会必将失控”相要挟。面对空前的阻力，以时任六届全国人大常委会委员长彭真为首的一批改革者以非凡的政治勇气， 力挺村民自治的民主实验。这场史所罕见的立法辩论历经曲折，法律草案先是由全国人大常委会审议，因意见难以协调，陷入 僵局，又提请全国人大审议，经全国人大授权后，又返回全国人大常委会审议。1987年11月24日，《村民委员会组织 法》终于以“试行法”的名义艰难出台。

　　村官由村民民主选举产生，而不再由上级指派任命；重大村务不再由村干部“一言堂”，而是由全体村民共同行使话 语权；从计划生育指标、农村税费标准直至村委会招待费用，不再是锁在村干部脑袋中的秘密，而是必须如实公开；对渎职腐 败的村干部，村民可以通过民主手段将其罢免撤换……伴随着《村民委员会组织法(试行)》的实施，这些中国农民从前根本 不敢想象的权利“馅饼”，从此成了法定的民主机制。一种政治制度的革命性嬗变，从此在中国的黄土地上无可阻挡地发生了 。

　　经过整整十年的磨炼，试行的《村民委员会组织法》于1998年11月正式“转正”。如今，尽管村民自治的具体 实践还面临着诸多的艰难和困惑，但亿万农民政治意识的崛起和民主热情的苏醒已是不争的事实。这些拆筋动骨的沧桑巨变， 在重塑农村政治生态的同时，也将从全局上深刻影响政治体制改革的进程。而为这些当下和未来的民主政治蓝图绘下原始笔墨 的，正是1987年那部叫《村民委员会组织法》的试行法律。

　　2000年《立法法》 从有法可依走向良法之治

　　改革开放初期，为了尽快摆脱“无法可依”的困境，“有法比没法好”“宜粗不宜细”等等成为法制重建的通行原则 ，并由此创造了惊人的立法速度。经过近二十年的努力，到上世纪末，《刑法》《民法通则》《行政诉讼法》等一些重要法律 先后面世，经济法、行政法高歌猛进，地方立法汹涌澎湃，“有法可依”的局面已经基本成形。

　　快速立法固然是中国在特殊历史境遇下的必然选择，但立法速度往往与立法质量有着天然的冲突。随着立法数量的与 日俱增，越权立法、立法冲突、部门利益“法制化”等弊端也逐渐滋生蔓延，日益成为损害国家法制的重大隐患。

　　正是在这样的历史语境下，如何在加快立法的同时保证立法质量，成为上世纪末的重大法治课题，并直接促成了20 00年3月诞生的《立法法》。作为一部“管法的法”，《立法法》所确立的立法权限、立法程序、法律解释、立法监督等制 度，不仅为立法活动的各个环节订立了规矩方圆，也为割除现实的立法弊端提供了解决之道。《立法法》的问世，同时意味着 依宪治国、依法治国的源头有了制度化的规范，它为国家宪政建设奠定了一块极其重要的基石，在学界甚至赢得了“小宪法” 的美誉。

　　更重要的是，《立法法》促使社会各界意识到，完善的法制，并不仅仅决定于立法数量，更依赖于立法质量。现代意 义的法治，也不仅仅是有法可依，更重要的是有“良法”可依。这种对立法更高的期望和追求，无疑证明了社会法治理念的提 高，更是国家完善法治水平的宝贵思想资源。

　　《立法法》颁布实施后，越权立法现象大为减少，“二审制”“三审制”等立法程序制度开始得到严格执行，部门利 益“法制化”的冲动屡屡受阻，立法听证、立法草案征求公民意见等民主化措施也频频推行……更重要的是，不再盲目追求立 法速度，而是着力提高立法质量，开始逐渐成为各级立法机关的共识。

　　从历史的观点看，以《立法法》为时间界标，迄今为止的中国立法历程可以划分成两个时代，前者是1979年肇始 、以立法数量为标志的立法“创业”时代，后者则是从21世纪发端的、以立法质量为要旨的立法“深化”时代。这一由量变 到质变、从有法可依走向良法之治的历史性飞跃，正是源自《立法法》所更新的立法理念和立法制度。

　　2006年《监督法》 二十年磨砺亮一剑

　　人大地位和职权的全面崛起，是改革开放后公共政治现代化的重要标志。1982年新宪法诞生后，监督权与立法权 共同构成了人大权力谱系中最重要的双翼，监督宪法和法律的实施，监督政府、法院、检察院的工作亦进一步明晰为人大监督 的两大方向。但在实践层面，与快速生长的人大立法相比，人大监督因观念、体制等种种因素的制约，长期难以摆脱监督乏力 、监督缺位、监督虚置等困境。

　　另一方面，尽管各级人大一直致力于推进监督实践，并出现了诸如海南人大质询公安厅工作、沈阳人大否决法院工作 报告、合肥人大就“汪伦才案件”展开特定问题调查、广东人大掀起“预算监督风暴”等标志性事件，但由于缺乏完善的监督 规则，并未全面改观人大监督的整体面貌，而且由地方人大所创制的一些新监督手段，诸如“个案监督”“述职评议”等等， 也引发了许多争议。

　　自上世纪80年代中期起，要求制定监督法、推进人大监督的社会呼声就持续升温，人代会上的相关议案亦是年复一 年地不断累积。但几乎谁也没有料到，《监督法》从1986年开始筹划到2006年最终问世，居然历经六、七、八、九、 十届共五届人大，前后整整二十年时间。其间三次重新起草，数度搁浅，成为中国立法史上罕见的“难产儿”。

　　《监督法》长达二十年的立法之路，见证了人大监督从理念到实践的历史变迁，也见证了不同政治意识、观念和利益 的交锋和妥协。因此从本质而言，《监督法》制订之难，不在于该不该立这部法，而在于如何在宪政理想和政治现实之间寻找 切实可行的制度方案。由此不难理解，《监督法》在引入监督为民、监督公开等监督新理念的同时，并未试图扩展现有的人大 监督权限，而是在现行宪法等相关法律的框架下，侧重于各种监督形式的程序设计，以便为监督实践提供具体可行的操作规则 ，真正激活人大的监督权。

　　尽管与历史上曾经出现过的一些草案相比，最后定型的《监督法》谨慎了许多。但这种务实的立法选择，使得社会期 盼已久的《监督法》不再无限期“拖延”，也使国家权力监督体系中层次最高的人大监督获得了更加有力的制度支持。与此同 时，《监督法》与先期出台的《立法法》一起，使立法和监督这两项最重要的人大职权都进入了法制之轨，这对宪政建设意义 非浅。

　　不可否认，一部《监督法》并不足以破解人大监督的所有难题，各级人大如何“既不失职，又不越权”，“一府两院 ”如何自觉接受人大监督，执政党如何支持人大监督，社会大众如何参与人大监督等深层次问题，都将浮现于《监督法》的实 施过程。不过，正是这样的考验，必将使“监督”这一民主理念日益深入人心，也必将激发出更多的政治勇气和制度智慧，推 动宪政民主的不断突破。正因此，《监督法》从二十年前孕育的那一刻起，就已经奠定了其历史地位。