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“集中立法”或明年推出
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发挥立法“试验田”作用
深圳的改革从来就不是单纯的经济体制改革，民主法制建设从特区创立之初就已经是改革的应有之义。从通过省人大为深圳立法，到获得特区立法权，再到较大市立法权，深圳的法制建设深深打上了特区烙印，也成为深圳改革开放的助推器和稳定器。
记者(以下简称记):改革开放30年来，深圳的法制建设走过了一个什么样的轨迹?
王璞(以下简称王):第一阶段是从建立特区到1992年取得立法权，特区在敢闯敢试的同时重视和加强法制建设，制定了23个法规和规章。
随着改革开放的不断深入、市场经济的不断发展，深圳遇到了很多问题都需要立法，通过省里这种程序立法很难满足深圳飞快发展的客观要求。于是，授予深圳立法权提到了议程上来。当时设想过深圳能不能自己立法?市委领导曾经考虑学习香港模式，行政主导，行政立法，准备成立类似香港立法局一样的政府主导下的立法委员会。我个人就是这个时候应召调入深圳的，调令是到深圳立法委员会报到(当时市法制局改为立法委员会办公室)。这个设想由于不符合宪法和组织法的规定，最后没有实施，从此设立深圳市人大提到全国人大的议事议程上来。1989年，国务院向全国人大提请议案，给深圳立法权，由于深圳当时没有人大，所以议案没有通过。当时决定，等深圳人大成立再来决定这件事。1990年12月，深圳市人大应运而生。
第二个阶段，1992年9月，全国人大常委会授予深圳特区立法权，深圳开始自己立法。授权特区立法的核心是不违背宪法规定，不违背法律行政法规的“基本原则”，而不是法律行政法规的具体规定，这意味着特区立法权对国家法律行政法规的具体规定可以采取适当的变通。从当时情况看，这个授权一方面是深圳迫切需要，另一方面，中央和全国人大希望深圳在立法方面发挥试验田和窗口的作用。
记:那深圳是如何珍惜和利用的呢?
王:市委非常重视立法工作，1992年9月获得立法权后，市委作出了加强立法工作的决定，又从全国各地选调了一百名从事法律工作的人才，充实立法队伍。同时，我们在争取立法权的过程中就启动了一批法规的起草工作，准备立法权通过以后就颁布。第一项法规就是《深圳市人民代表大会常务委员会制定深圳经济特区法规规定》，制定立法规定和程序，这是我具体草拟的。这部法确定了符合宪法规定和法律法规，大胆吸收和借鉴国际先进的立法经验和做法，有利于建设社会主义市场经济体制等四个原则。作为特区法规，深圳是第一个把市场经济体制写进法规里面的。
第三阶段，从2000年开始，国家颁布《立法法》赋予深圳较大市立法权，同时对立法权限做了严格划分。2000年之后，我们的立法又有了新的情况，一个是较大市立法权和特区立法权并行，我们试图通过较大市的立法来覆盖全市的行政区域，一个是国家大量出台法律法规，相对压缩了我们的立法空间，所以我们行使立法权的时候，特区法规的作用发挥得不够。
整合立法资源统一草拟提上日程
深圳的法制建设无疑走在全国前面，但在与香港、新加坡等世界先进城市的比较下，差距却是明显的。最为根本的是，没有建立起一套与国际惯例相衔接、符合深圳实际的法规制度，法规不系统，质量有待提高。目前，整合立法资源，实行法规规章的统一草拟几经酝酿终于提上议事日程，将法规规章的起草集中到超脱于部门利益之外的法制办来进行，提高立法质量和立法速度令人期待。
记:深圳的立法借鉴了很多香港和国外的经验，今年深圳提出学习和赶超香港、首尔、新加坡等世界先进城市，那么在法制方面，深圳和这些城市还有那些差距呢?
王:刘玉浦书记曾经讲过，与国际先进城市相比，我们最大的差距之一是法治。这个差距有几个明显体现:一是立法机制。香港、新加坡等地的立法机构摆脱了“部门主导”的原则，深圳的现实是绝大部分法规草案都是主管部门起草完了报政府，然后再交给人大通过。虽然经过审议把关，但仍不免会有许多部门痕迹和部门利益，这也是国内一些法律工作者强烈呼吁改变的。
同时，立法机制还包括立法过程中公众的参与度，怎样通过民主立法、科学立法保证其参与，我们存在一定差距。这有两方面的原因，一方面是中国的发展还没到那种超脱行政管理体制下的立法模式，另一方面是我们立法机构的人力、精力有限，无论是政府主管部门也好，还是人大的立法机关也好，工作人员的配置还不能适应统一立法的要求，而且会期有限，开几天会要审定一个法规。而香港的立法案由将近150人的律政司专门负责起草，不允许部门来提交法规草案，哪个部门需要立法，就跟律政司来谈，需要制定一个什么法，解决什么问题，为什么通过立法来解决，然后律政司派人来组织起草。
再一个是执法的效能。发达国家的城市厉行法治的观念是比较强的，执法机关严格执法，不管是任何人，都受制于法律，而且立法技术上是比较刚性的，自由空间没有这么大，行政自由裁量权受到了限制。我们有的立法规定罚款可以从一万到十万，在国外是没有这种情况的，什么行为罚款多少，基本上能够量化，这是一个比较大的差距。我们的立法在效能上留下了一个比较大的空间，影响了执法效果，该罚十万的他可能罚一万，还有一些以罚代刑，所以违法成本低，致使很多违法行为人敢于冒这个险。第三，法治环境。在发达国家的先进城市，从行政长官到普通百姓的法律意识是非常强的，大家都能够共同遵守法律法规。如何提高公务人员和全民的法律意识、法律素质，这方面我们的任务很艰巨。
提高立法质量同时还需提速
由政府起草或制定的法规规章集中到政府的法制部门统一草拟。这样在全国就是又一个先行先试。好处是这样可以从机制上克服立法带有部门倾向的问题，打造一个在中国法律体系之下、符合经济特区实际的一个特区法规框架。
记:那么深圳如何去缩短、弥补这种差距，来建设社会主义示范市呢?
王:我们的设想是，下一步或力争从明年开始，学习香港的做法，所有由政府起草或制定的法规规章集中到政府的法制部门统一草拟。因为法制办没有自己行业管理的职责，按照市长的说法是超脱了，没有部门利益。“相对集中、统一草拟”如果实施了，在全国就是又一个先行先试。这件事情酝酿了好几年，当然做起来也比较难。国务院法制办也支持我们进行探索。
记:这样做有什么好处呢?
王:这样可以从机制上克服立法带有部门倾向的问题。具体来说:第一，可以更加科学地制定立法计划，打造一个在中国法律体系之下、符合经济特区实际的一个特区法规框架。过去我们立法是每年开部门会，每个部门提出自己的立法计划，客观的结果就是法律之间缺少衔接，有些法律之间重合、交叉、职能不清，甚至冲突都有可能有。刚才我说的与发达国家、先进城市的差距还包括这些。
国外的法律是自成体系，有一个系统的规划，一个法的主条例下有辅助规例，什么事情什么规定，是很科学的一套体系。我们由于还客观存在“政出多门”的现象，立法成本高，效果不理想，这个局提一个、那个局提一个、另一个局又提一个……中间衔接不了，存在空白，且法规之间或有重复交叉，影响法规实施，一些部门往往注重其权利，而忽视其责任，效果不理想。因此，在提高立法质量的同时，立法还需要提速。
力争3年时间基本建成法治政府
《深圳市法治政府建设考评指标体系》的制定正在推进之中，深圳市政府已于9月25日审议通过，并报市委审定，一旦审定后将立即发布并组织实施。据悉，深圳将用3年时间基本建成法治政府，这是目前全国第一套法治政府建设指标体系，深圳在法治政府建设方面再次先行一步。
记:为什么要制定法治政府建设指标体系呢?
王:加快法治政府建设，是努力缩小与国际先进城市差距的重要措施。深圳在各方面具备了率先实现法治政府建设目标的有利条件:第一，我们有建立特区28年来重视法制建设的基础。第二，毗邻香港，在改革开放的最前沿，通过香港和其他一些国际先进城市，我们学到了很多法制建设的先进经验和做法，同时我们也看到了自己的差距。第三，深圳完成了城市化进程，同时地域比较小，有建设法治政府很好的客观条件。还有一个客观要求，就是经过28年建设发展，深圳的经济社会发展均走在全国前面，社会转型来得更快一些，要求政府转变适应市场经济运行。简单地说，要求建立一个阳光型政府、有限政府、服务型政府，一个法治政府。最后，还有省委省政府、市委市政府的高度重视。
落实市委、市政府《若干意见》，有必要采取一个量化的标准。当然，国际上一般情况下不需要这么一个指标体系，但就中国目前情况来看，客观上需要这样一个量化的标准，使我们的目标在实现过程中得到基本保证。制定体系之后，接着要制定一个考核办法，就是推动这项工作来落实，力争在3年左右的时间里基本上完成。
策划王巍吕冰冰撰文黄超