关键词

　　农村基层民主

　　健全农村民主管理制度。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展农村基层民主，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。

　　完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。

　　———摘自《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

　　10月16日，新都木兰镇。“新市民素质培训班”结束，来自木兰村的数十名代表，为吃饭“买单”的事犯愁。“现在额外开支超过1000元，我就必须向村民代表大会请示！”虽然是村里的“一把手”，村支书李兴才却无权超支签单。

　　开支超千元 村支书无权签

　　10月16日上午，新都区“新市民素质培训班”在木兰镇开课。木兰村村支书李兴才及部分村民代表，参加了上午的学习。放学时，已接近12点，大家已饥肠辘辘。“找个地方吃饭吧！”有村民提议。“我们的接待费还剩下多少？”李兴才悄悄把文书喊到一边询问。

　　年初，木兰村村民代表大会讨论通过了一份“木兰村村支两委开支账单”。在这份账单中，今年村上公务接待费获批金额为5000元。在过去的10个月，公务接待花了3000多元，现在还剩1000多元。

　　“通知大家简单吃个工作餐！”李兴才说。中饭很简单，16个人花了200多元。饭后，村文书把这笔账记在账本上。“每一笔账都得记清楚，否则到了年底，没办法向村民交差！”李兴才提醒文书。回头，这笔开支还将在村务公开栏公示，接受村民监督。

　　“现在额外开支超过1000元，我就必须向村民代表大会请示！”李兴才称，根据木兰村村民代表大会商定的精神，除年初核定的开支项目外，村支两委如需新增开支项目，需请示。

　　村干部权力变小 压力变大

　　今年55岁的李兴才是一名退伍军人。他留着短发，说话很有力量。

　　1990年，李兴才开始担任木兰村村委会主任，不久后担任村支部书记。18年的基层干部生涯，李兴才见证了木兰村基层政权的运作模式渐变过程。在他看来，自己虽是村里的“一把手”，但权力在逐渐变小。这种变化，始于5年以前。

　　李兴才称，2001年，木兰村几乎见不到水泥路面。一到下雨天，村民出行困难。他希望把路修通，但没钱。他和几名村干部商量后，想了个办法。修什么样的路？怎样修？召开村民大会征求大家的意见。

　　很快，各个小组便立即行动起来，公开选举村民代表，10～15户公开推举一位村民代表，通过村民代表大会，商议探讨村集体重大决策。2001年12月18日，40多名代表齐聚一堂，大家集中商议了木兰村村道改建计划。正是在这次大会上，木兰村6.7公里村道被列入改建范围，全部实施硬化。

　　接下来的几年，木兰村把举行村民代表大会固定下来，并形成一项制度。这样的大会每年至少举行两次，年初讨论本年度的发展大计及资金预算；年末主要听取村支两委工作报告，审议并评价本年度的工作。

　　村里的重大项目，必须通过村民代表大会商议后才算数。如果没有完成既定工作或者在任期内工作不得力，在换届选举时，就可能会被村民“罢免”。

　　民主议事 “麻烦事”迎刃而解

　　变化并不仅仅在木兰村。据全程参与指导试点工作的木兰镇原人大副主席刘峰廷称，2002年1月8日，木兰村村民代表大会召开不久，梁胜村召开了村民代表大会。接下来的几个月，公开选举村民代表的工作在木兰镇全面拉开。到9月底，木兰镇14个村和1个居委会全部都召开了村（居）民代表大会。通过村民代表大会，加强了工作的透明度，许多“麻烦事”迎刃而解。

　　一名前来调研的中央党校专家总结称，木兰镇围绕村民自治的有关要求，根据村民委员会组织法的有关规定，结合地方实际，制订《村民代表大会制度》，切实发挥村民代表的作用。制度规定，村民代表大会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

　　五年实践

　　科学实践基层民主 理清“权从何来”

　　村支书权力的变化，只是成都基层政权变化的一个缩影。很快，木兰镇在全国率先尝试“公推直选”镇党委书记。推进城乡一体化以来，成都有序推进基层民主改革，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。

　　全国首位公推直选镇党委书记

　　10月16日，木兰镇党委书记刘刚毅匆匆赶往成都参加一个会议。几天前，他得到消息，新都区今年将通过“公推直选”，产生3个新出缺的乡镇党委书记。

　　5年前，通过“公推直选”，刘刚毅成为全国首位公推直选镇党委书记。再过1个多月，刘刚毅在木兰镇主持全面工作已达5年。谈起5年前的选择，刘刚毅坦承，当初他是主动参选的。当时，自己对“公推直选”的理解还比较肤浅。现在想来，公推直选是一个方式简单但内涵深刻的创举。

　　这几年，木兰镇在基层民主政治建设上做了一些有益的探索。比如以党务公开、政务公开、村务公开、组务公开为重点，编辑了《桥梁与纽带》，单月出版，每期13000多份，发放到每家每户，公开政策，收取意见。更为重要的是，经过实践，木兰镇形成了一套围绕基层民主设立的工作机制。尤其是村上的工作很规范，干群关系也变得和谐。

　　5年过去了，木兰镇的变化有目共睹。也正是从刘刚毅开始，成都市先后公推直选产生数十位乡镇党委书记，占全市乡镇数的三分之一。

　　把基层干部任免权交给群众

　　成都基层民主政治建设的核心内容是，把基层干部的任免权、基层组织的监督权和决策权交给群众，从制度层面解决干部“权从何来”“对谁负责”的问题。

　　5年来，成都开展了一系列卓有成效的工作。其中最重要的是，坚持开展基层党组织书记公推直选。2004年7月，成都市委下发文件，在全市范围推行以“群众民主推荐、党员直接选举”的公推直选试点，采取党员群众公开推荐、党员大会直接选举的办法，产生村（社区）党组织班子成员和乡镇党委书记。2006年前先后开展公推直选乡镇党委书记试点74个。从2006年开始，全面推行乡镇党委书记公推直选，此后新调整的乡镇党委书记，均由公推直选产生。随后又将“公推直选”的范围扩大到重点企业、学校、医院等。近期，新都又将有3个乡镇的党委书记通过“公推直选”产生。北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平教授认为，基层民主的重点不应是村一级的民主自治，而应是乡镇以上的政权组织。成都试行的乡镇书记公推直选，正是基层民主改革的关键。

　　从2003年开始，成都还全面推行了各级党委常委会（全委会）、人大常委会、政府（部门）常务会“三会”开放；全面实施党务、政务和村（居）务“三务”公开。至2006年上半年，全市19个区（市）县均实现了“三会开放”、“三务公开”。与此同时，成都还逐步将民意调查、民主测评、线性分析等引入区（市）县、乡镇、村领导干部年度考核。测评结果当场公布，满意率低于50％可启动罢免……2007年，成都全市223个乡镇党委书记都经过了民主测评。

　　深化改革

　　从制度层面

　　加强民主决策和监督

　　专访中国社科院研究员王春光博士

　　“成都这几年搞的基层领导公推直选很好，其实步子还可以再迈大一点！”中国社会科学院研究员王春光博士称，在基层民主建设和实践方面，成都最近5年做了很多有益的尝试。

　　加大监督和惩治力度

　　成都商报：你认为农村民主管理制度该如何健全？

　　王春光：健全农村民主管理制度，需要从制度层面设计并真正落实民主选举、民主决策、民主监督、民主管理。从行政级别上来说，应包括村一级和乡镇一级的民主建设。对于村一级的民主建设，国家对选举程序已经进行了明确的规定，应该说，“民主选举”做得是不错的。现在关键是要在民主决策和民主监督上下功夫。在一些地方，村一级的民主决策和监督还很薄弱，村民代表大会或村民大会容易变成村干部的汇报会。要知道，民主并不仅仅是选举一个人的问题，重要的是要让村民参与民主决策和监督。

　　成都商报：现在很多地方都坚持村务公开，这难道不是民主监督吗？

　　王春光：这其实是一种“被动监督”。和村民息息相关的重大事情及内容，从立项、实施到项目完工，都应该纳入民主监督范畴。让村民或村民代表参与全过程，实现主动监督。

　　还有，在村一级基层民主建设方面，应该从制度层面进一步理清村支部和村委会的关系。村委会和村支部最好能相互制衡，并接受村民代表大会（或村民大会）的监督。乡镇应该加强监督，对于违反规定的村干部，要严肃处理。比如村干部不遵循民主管理规定，擅自做主，应该受到一定的处罚。

　　植入“纠错机制”

　　成都商报：乡镇一级的基层民主建设如何完善？

　　王春光：在乡镇一级，“公推直选”在民主选举方面做了很好的尝试。很多地方，民主监督和民主决策方面做得还不够，应该进一步加强。其实在民主选举方面，不妨考虑扩大参选范围。比如，可以考虑允许全乡镇的党员，都可以报名参加竞选。

　　加强基层民主建设，应该从制度层面进行完善，并考虑植入“纠错机制”。在民主决策和民主监督过程中，出现问题，应该能得到及时发现并被纠正。此外，还应该把“罢免程序”纳入基层民主建设制度中来。

　　本报记者 孙鹏 摄影报道