“公共利益”如何界定必须厘清

　　《望东方周刊》记者陶卫华 北京报道

　　中共十七届三中全会,在改革开放30年的节点上把目光再次投向农村,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定》(下称《决定》)中,最受瞩目的就是农村土地管理制度改革。

　　《决定》提出5大方针:赋予农民更充分有保障土地承包权;允许农民以多种形式流转土地承包权;允许农民参与开 发集体土地建设非公益项目;提高政府土地出让收益用于农业比例;允许农村小型金融组织从金融机构融资。

　　《决定》起草人之一、国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青向《望东方周刊》记者分析,这些改革内容,更 大着力点放在农村生产要素的回流上,一个重要方面是土地要素的回流以及如何参与市场。

　　承包权流转的前沿争论

　　“现在农村劳动力市场,资金市场、土地市场等要素市场还没充分构建。今年1号文件我们已经提出了‘要探索土地 经营权流转的市场’。但这是有前提的,首先是不包括耕地,现在实践中发生很多乱占耕地的问题;其次是非农建设用地流转 ,具体如何入手,我们下一步要解决这些问题。”

　　徐小青指出,土地经营权流转的核心,在于“农民究竟能从中受益多少,怎样受益,以什么样的方式受益,能不能长 久”，对此分歧颇多。

　　从承包权流转来看,改革开放以来,农地的包产到户奠定了农民家庭长久承包农地的权利并延续至今。十七届三中全 会明确“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农 民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营”。

　　三农问题专家党国英向本刊表示,现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题,还是应该通过对农地使 用权的强化,进行进一步的土地确权。他建议实行“永包制”,承包权可以转让,可以抵押,可以继承。

　　这一建议得到农业部相关课题组的呼应。

　　但徐小青认为,农民承包经营土地的权利,本身是一种财产权,关键在于如何保障这部分权利,使其规范、严格、有 序地流转。“现在结在哪儿呢?大家觉得这既然是财产权,干脆就可以买卖。但是我们不具备这种条件,买卖、抵押还不行。 你可以探索其他流转的方式。”

　　另一位农业问题专家李昌平担心,强化农民的土地承包“财产权”有可能对农地“集体所有权”架空,导致农民失去 一层保护。

　　《决定》提出的发展适度规模经营已经是一种共识,但在路径选择上同样存在分歧。从目前的实践看,有公司加农户 、公司加专业合作社、公司加市场等多种模式。

　　其中涉及争议最多的是土地入股。2008年8月,重庆土地入股办公司的试验被中央有关部门紧急叫停,有关方面 进行调研后认为,暂时不宜大规模推广土地入股设立公司的做法,发现的问题主要是农民将面临失地的风险,也与现行的农村 土地制度、公司法存在冲突。

　　在中央叫停的情况下,重庆将过去土地入股的公司全部改制为专业合作社,以农民合作社代替公司,合作社模式最大 的好处是农民不会失去土地,随时可以退出,但是也会因之降低社会资本参与的积极性。

　　十七届三中全会在提出有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社,强调“扶持农民专业合作社加 快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。这,有别于土地作价入股资本化的思路。

　　宅基地命题

　　实践中广为探索的宅基地和非农建设用地的流转模式,并未能在《决定》中得到明晰认定。此前专家推测宅基地“置 换”以及指标占补平衡将被认可的希望落空。不过规范宅基地合理流转议题已进入决策层视野,并被纳入土地新政的启动范畴 内。

　　徐小青解释,目前非农建设用地争论分歧最多,暴露的问题也最多,牵扯到农户和村集体、农户之间、国家和农民等 各方复杂的利益关系,“越是这样的问题越得慎重,得看清楚想明白了,而且有一个长远发展的观点。”

　　以天津市试点的“宅基地换房”模式为例,因其在大城市郊区旧村改造、小城镇建设中作用明显而在全国十多个省进 行推广,但实践中仍面对一系列绕不过去的问题。推行这一模式的国家发改委小城镇发展中心主任李铁介绍,目前一大难题是 置换房屋的产权和原集体土地、部分集体资产以及未来可能收益的市场量化、分配问题。

　　“农民搬到新楼去了,是打破集体建制还是不打破集体建制?如果集体财产都没有了,集体存在还有什么意义?房屋 产权又怎么来配合?这里面有太多悖论。”同时,他也指出“宅基地换房”模式并不适合进行大面积开发,因为各地的补偿能 力、城镇就业结构和农民意愿都不一样。

　　而浙江嘉兴采取的“两分两换”方式,即宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿的基础上,以宅 基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障,也同样面对进城农民的生计以及议价的公平性等复杂问题。

　　党国英认为“要对宅基地的流转、使用有一个宏观的指导、控制,一定不要让农民宅基地成为投机的对象”,在此基 础上转变观念,把宅基地看成是一种财产,以激活宅基地的流转。

　　对此徐小青的看法相对保守:“不能现在就断然肯定宅基地可以流转,得从实际看行不行,合不合理。现在没有什么 太好的、一步到位的办法。”他表示目前探索中乱占非农建设用地、甚至耕地的情况十分突出,“已经造成耕地大量减少,农 民集体土地权益受损,不能再没规矩地乱占农民的非农用地了。”

　　针对这些问题,《决定》明确提出要严格、规范地实行农村土地管理制度,并叫停了跨省区市进行占补平衡的政策。 一位土地专家分析,从谨慎对待宅基地改革、占补平衡的更严格规定和对专业合作社模式的推崇,这些都表明中央土地政策的 核心仍围绕着农民产权保障和紧守耕地红线两大要点。

　　在此基础上,《决定》对国家征地制度进行了改革,提出在符合规划的前提下,对非公益性项目用地,国家可不行使 征地权,农地依然归集体所有,但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易,价格由农民集体与用地者谈判。这 意味着终结了“征地和土地国有化是农地转非农用地惟一方式”的制度安排,实际上打破了沿袭50年的政府征地垄断权。

　　徐小青强调在此过程中,农民权益的实现是最根本的目标。

　　尚待还清的历史旧账

　　50年前的城乡二元体制,通过严格的集体经济管理制度把农民固定在土地上,土地等生产要素都在严格计划之内。 农民一直未能充分获得土地的完整产权,也被隔绝在土地市场大门之外。

　　直到2002年,农民的土地物权有了第一个比较完备的法律表达。当年全国人大常委会通过的《农村土地承包法》 确认并宣布保护农户的土地使用权、收益权和土地的转让权。为农地集体所有制全面改革为个体承包做了一个总结。

　　但在农地转为非农建设用地上,至今现行土地法律仍限定国家征地一条途径。不过,这一制度在市场化改革中因工业 化、城市化进程的推进形成某种实践上的突破。

　　国家发改委小城镇发展中心主任李铁指出,这一突破发轫于80年代中期乡镇企业发展的浪潮中。当时工业化的突飞 猛进带来农村工业用地收益流的增加,把“农村建设用地”转让给乡镇企业的做法开始流行。

　　其中,广东南海集体土地入股使本地农民分享外来投资企业的利润为典型代表;另一种探索来自于昆山,他们把闲散 地复垦,申请为建设用地,由农民投标盖建标准厂房,出租给急需工业用地和厂房的台资企业。这一做法后来被江苏、上海、 浙江、广东、湖南和安徽广为借鉴。

　　北京大学中国经济研究中心主任周其仁认为,正是这些由农村建设用地经由转让和交易而不再是征用的土地流转探索 ,为“世界工厂”提供了工业用地支持。

　　李铁评价:“这应该是一种不完全土地所有权基础上的特殊变革和变通,意味着农民可以在非农建设用地上获得财产 性收益。”

　　观察这一工业化用地膨胀带来的流转探索历史,不能忽视土地制度障碍对失地农民造成的剥夺,

　　刚通过的三中全会《决定》中明确要缩小征地的范围,把征地限于公共利益的需要。徐小青强调,“公共利益”如何 界定现在必须厘清。

　　李铁认为到目前土地改革还是小步迈进,其中涉及到保稳定、保发展的争论。分歧在于是把土地当成一个保障,还是 财产,最终直接指向现有的农村集体经济制度。

　　徐小青则向本刊表示，基本制度的变革必须考虑平衡各方利益并持续发展,提高到法律层面需要时间,“三中全会的 决定方向很明确,要继续往前走,继续探索,过程中的很多问题不能期望一次就明确。”-