3. 截留层的消失

　　37%——这是一位时任潜江市副市长专门计算出的省直管前财政拨款的平均截留比例。

　　款项截留，对于多级并存的政府结构来讲，是“预算之中的事情”，再正常不过。

　　“中央拨付的项目款，经过省里抽取、地市截留，最后到县市基层就不多了。如果中间有腐败挪用的话，大量资金甚至根本到不了基层。”上述潜江市的人士表示。他称，有些不大的项目，中间层也要来涉及，比如市里会颁布规定，你必须要有他们的认定和审核，这背后其实就是变相截留。

　　这些截留款项，加上从下面县市收取的各种规费，大多用在了地级市的办公财政支出上。

　　国家行政学院教授张占斌做了一个统计，以一个中等地级市为例，其地厅级干部约20人(有的更多)，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要5亿左右。

　　“全国260多个地级市，大部分扮演了‘县乡抽水机’的角色。”张占斌在接受本报记者采访时表示。

　　在经多方求证后，记者了解到，除了减少了一级政府的财政截留，省直管后三市财政负担的减少还包括以下方面：

　　一是没有了固定规费的缴纳。以前潜江每年要向地市上交各种规费达6000万到8000万之多，这些资金被官员戏称为“孝敬钱”。

　　二是少了一级领导的迎来送往。很多县市每年都有大量时间花在接待地级市官员的来访和检查工作的层层官员上，这里面除了账面上的接待费用，更多的隐性支出很少有人能算得清。另一方面，大量的迎来送往也消耗了地方官员的主政精力。

　　三是中间的风险和寻租环节消失了。财政收支直接和省财政厅接轨，挤兑了中间环节的寻租空间。以往，中间环节的行政效率和各种不确定的行政风险，会直接影响到地方财政和经济发展。

　　天门市财政局的一位老干部对此深有体会：对于基层来说，多一个婆婆，往往不是多一份保障，而是多一份风险；很多工作的停滞不前、乃至经济案件的事发，都是在中间的审批环节中出了问题。这笔帐是一个未知数。

　　仙桃市发改委的一位人士表示，在地级市管理之下，县市并没有太多同国家和省里直接打交道的空间以申请财政支持。据说，如果往省里面跑多了，上面会认为你在抢其他县市的指标。

　　截留层的消失，加上经济决策上的放权，使城市得以自谋税收大计，扶持做强地方企业。两种因素相叠加，使三市财政收入前所未有地充实起来。

　　潜江市财政档案显示，直管前的1993年，其财政收入为1.45亿元，地方一般预算收入不到2000万。2007年，潜江完成地域性财政收入17.2亿元，地方一般预算收入3.85亿元，分别是14年前的11.8倍和19.3倍。

　　府库银两的增多，造就了三市经济的持续快速增长。2007年，仙桃GDP达到190.4亿元，居全省县市区之首。由于该市各金融机构存贷款余额丰足，仙桃还被评为全省A级金融市。

　　“直管以后，很多决策由你把握，有多少钱办多少事。潜江市委副秘书长吴启柏告诉本报记者，国家重大项目资金、财政转移支付能够通过省里直达三市。而地方账上有多少银子、养活机构人员要用多少钱、能拿多少钱出来搞建设，清清楚楚，这样心里就会很有底。

　　4. 决策自主

　　潜江市张金镇，东郊500亩的土地上机器轰鸣。数月前，湖北齐力华盛铝业有限公司投资3.5亿元的新厂区竣工，有意在这里延续一个当年乡镇企业的传奇。

　　1995年，华盛铝厂筹划动土兴厂之时，张金镇还只是潜江西南边陲的一个无人问津之地。现在，它已经是多年的“湖北乡镇企业十强乡镇”。2006年，全镇实现地区生产总值20.2亿元，人均GDP达到2.98万元。

　　担任过张金镇镇委书记的张明刚经历了这里的创业时代。当年华盛铝厂初建时，急需一大笔资金，而一般而言乡镇企业很不容易申请到大宗银行贷款。

　　“但这个企业生逢其时。”张明刚告诉记者，当时潜江由省直管后，大量决策权已经下放到市里，其中包括限额审批与协同申报乡镇企业贷款的职权。

　　经过市政府的直接沟通和协调，银行和省里高层亲自下来考察，大家在镇上拍板表态，要解决企业发展资金问题。

　　后来，这个铝厂为该镇的经济发展定下了基调。2002 年，张金镇被国务院体改办确定为“全国小城镇综合改革试点镇”。

　　在直管市产业经济“大跃进”的时代，张金的崛起只是其中一个缩影。

　　原潜江市政协主席程家弼还清楚地记得，1993年以前，潜江的招商引资金额还是零。

　　“决策不能自主，申报和审批程序冗繁，企业不敢贸然前来投资。”很长一段历史，坐拥丰富的油气盐资源、又有江汉油田落地的潜江，却没有发展出像样的工业。

　　成为省直管市后，潜江逐步根据自己的资源特色，自主确定了产业振兴战略。市里加强了与江汉油田的联系，协同建立了“石油—机械—化工—纺织”的一整套产业链，并利用潜江的地下资源发展出配套的工业体系。十年中，潜江成立了三个经济开发区、四个工业园，不少投资过亿元的重点项目纷纷落户。

　　目前，遍布开发园区的石化、冶金、制药、纺织四大产业，已经成为潜江经济的支柱。随着油田资源日渐枯竭，它们当为这座城市的未来转型谋篇布局。

　　潜江的东邻仙桃，这个曾遍唱着“沙湖沔阳州，十年九不收”的地方，如今亦沧海桑田，成为民营企业之乡和华中纺织基地。

　　刚从仙桃市市长任上出任省民政厅副厅长的陈吉学也将此变化归功于省直管体制。他说，1994年设立为直管市后，仙桃利用政策体制转变和权力下放的机遇，实施开放强市战略，大力度推进招商引资，引来了一批新的产业，使仙桃整个经济结构发生了历史变革。

　　陈吉学介绍，仙桃的民营企业从那时起步，经十余年发展，已形成了以纺织、服装、机械、电子、食品、建材等产业为主体的较完善的工业体系，产品外销40多个国家和地区。

　　在武汉城市圈的9市共荣格局中，仙桃和其他两个直管市均以与地级市同等的身份和地位，参与到更大的产业发展平台上来。下一步，则是努力将仙桃建成武汉“千亿元产业”的加工配套区、建成承接沿海产业转移的集聚区。

　　“回顾仙桃这么多年来走过的路，我觉得就是一个不断受益于体制创新的历程。”陈吉学表示。

　　记者在采访中发现，三座城市的人们都有这个共识，即产业经济的快速起飞在很大程度上得益于体制改变带来的决策自主。

　　国家行政学院教授张占斌在接受本报记者采访时分析道，相较于如今大多数落实扩权的县市，天潜仙三个省直管市在14年前就具备了更为重要的条件——不仅是财政直管，而且是行政直辖，这比现在的“扩权县”拥有更多的自主决策权。

　　本报记者也从潜江市委获知，湖北省省长李鸿忠在今年的一次干部会议上鼓励三个直管市：“只要国家法律、政策没有明令禁止的，你们就可以大胆尝试、放手试验。”