回归自治

　　本刊记者 连继民 侯兆晓

　　社区自治的本意

　　“社区”一词据说最早是由德国社会家藤尼斯在《共同体(社区)与社会》一书中提出的，用以指称一种具有共同价 值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。

　　在我国，费孝通先生最早将滕尼斯的Community翻译为“社区”。直到上世纪80年代中期，该词才开始进 入民政部门的文件中。20世纪后期，越来越多的居委会开始冠以“社区”的名号。

　　1990年1月1日起施行居委会组织法，1999年，我国才开始社区自治的试点。

　　1999年之前，全国的情况基本上都是居委会成员由基层政府指定。1999年6月，沈阳市沈河区进行了第一个 社区选举改革的试点，使用了一户出一个代表进行选举的方式。随后，全国范围内的试点遍地开花。

　　“2002年8月17日，我们居委会以及社区居民代表会议进行了一场大差额直接选举。选举进行得非常成功，当 天人们喜气洋洋，犹如过节，参选率达到了95%。而且根据许多媒体的采访，人们都很乐意投下自己的一票，我们老两口也 是各投各的意中人，并不‘统一思想’。”北京市东城区北新桥街道九道湾社区居民李老先生回忆起当时的情景，脸上泛着红 光。

　　这个选举是北京市所进行的第一个社区的直接选举，北京世界与中国研究所所长李凡认为，社区的自治必须要引入直 接选举的民主机制，一个真正民主的自治才有可能产生，其它的民主管理、民主监督等才有可能产生，制度的创新才有可能产 生，民主的选举是社区自治的灵魂和基础。

　　修法之声渐高

　　居委会组织法规定过于笼统，而且很多条款已经不合时宜。

　　1990年，居委会组织法实施时，全国尚未形成业主群体，法律自然未涉及居委会与业委会关系，然而在物业管理 条例中却十分清楚地阐述了二者的法律关系，即业委会应当积极配合居委会，支持其开展工作并接受指导和监督。显然，物业 管理条例将居委会视为业委会的主管机关，并将业委会归于其领导之下。然而问题是，如果居委会是自治组织的话，居委会和 业委会应是平等的权利义务关系而不是领导与被领导关系。

　　“居委会的监督和指导没有起到作用，原因是居委会的思维方式过于陈旧。以前的居委会习惯了管理和发号施令，现 在应当学会监督和指导，不要总想着领导和教导。”著名社区专家蔡若焱说。

　　《物业管理条例》规定的居委会的监督权，蔡若焱认为是一种无权监督，“是一种需要居委会把看到的、听到的情况 反映给业主大会，履行‘告知功能’的职责”。

　　武汉大学社会学研究所所长周运清教授将居委会的尴尬地位，同样归咎于工作思路陈旧。

　　周运清认为，居委会认为自己手中没有行政权力，工作起来尴尬、困难，这是不对的。居委会本身不能解决物业的问 题，它应该站在居民或业主的角度，代表他们和物业公司进行沟通和协调。这可不是要居委会亲自操作，它们只是要做协调双 方的工作，而不是代替某一方直接做事。但是业委会和居委会的事务是不能交叉的，因为两者是不同的组织。业委会、居委会 和物业公司本应把居民、业主的利益放在第一位，应本着服务于居民和业主的思路办事。

　　另外，居委会组织法虽然规定了居委会成员应当选举产生，应当遵守国家法律和政策、办事公道并热心为居民服务， 但是没有规定居委会委员必须来自本居住地。换言之，法律回避了居委会成员的代表性问题，而回避的原因是现实中相当多居 委会委员非本辖区居民。

　　大量非辖区居民当选居委会委员的事实，一方面反映居委会产生存在的问题，另一方面表明其缺乏代表辖区居民的代 表性。当一个自治组织其成员不是来自于自治区域内部，如何实现居民自治，又如何代表居民、代表居民的诉求和自治利益？ 显然是难以做到的。

　　2008年8月3日，民政部基层政权和社区建设司副司长王金华对媒体表示，一份内容更加翔实、程序更加规范的 居民委员会组织法修订草案已经上报国务院。

　　回归之策

　　2007年10月1日起实施的物权法已把现行物业法规、文件中授权有关部门对业委会的“指导和监督”改成了“ 指导和协助”。一词之差，体现了国家通过法律的形式表达对业主自治管理的肯定和尊重。

　　居委会实现真正意义上的自治，首先要理顺和政府相关部门的关系。

　　周运清认为，根据社区的特殊属性，有关部门应更新观念，剪断与社区间的权力“脐带”，把“挂牌子”变为“买服 务”，在尊重社区居民自治权的前提下，妥善解决管理职能的落实问题。

　　具体地说，基层政府应充分进行“职责分流”，将具有公益性质的社会服务和社区服务，放心地交给社区承担；将涉 及行政执法、行政管理的工作内容从社区居委会中清理出来，由相关职能部门行使职权，服务社会；对那些需要社区协调配合 的行为，可以依“费随事转”的原则，给社区经济补偿，掏钱购买服务。

　　一位多年从事社区研究的专家说，社区的自治地位是法律规定的，必须落实社区的自治功能，还社区的本来面目。一 要理顺社区居委会与办事处的关系。居委会是群众自治组织，不是政府机构，也不是办事处管辖下的代理机构，办事处引导、 支持社区居委会发挥自治功能，指导其开展各种工作；社区居委会必须自觉接受办事处的监督和指导，协助办事处开展工作。 二要明确社区居委会与办事处相关部门的关系。社区居委会不是相关职能部门的执行机构。相关职能部门应当在社区直接履行 和执行自己的职能和公务，不能把自己的职责推给群众自治组织，还要充分尊重社区居委会自治的法律地位，指导社区开展工 作，主动接受社区居委会的监督和评议。

　　其次，要理顺和社区内其他自治组织的关系。

　　王金华接受媒体采访时强调，在推进居民自治的过程中，要正确处理社区居委会与业委会的关系。居委会是城市基层 群众性自治组织，不是行政性组织或派出机构。业委会是物业所有者的组织——业主大会的执行机构。居委会与业委会的共同 点是都是为居民服务的，但二者的法律地位、服务范围和内容是不同的。

　　王金华认为，居委会和业委会在社区内存在着密切的联系，二者均应从自身优势出发，相互配合和支持，居委会应当 为业委会提供支持和帮助，代表居民指导和监督物业服务企业搞好服务，业委会应当主动取得居委会的支持和帮助，自觉接受 居委会的指导和监督，共同为居民服务。