“当前中国预算改革最迫切、最可行的一步是实行预算的公开和透明，从预算编制、审查到执行过程都要公开”

　　★ 本刊记者 / 周政华

　　此次4万亿方案中，中央直接投资占1.18万亿元，如何管理好这笔巨额资金也成为纳税人关注的焦点。国家发改委副主任穆虹近日表示，中纪委、监察部、审计署、财政部、发改委已经组成联合检查组，赴各地全程监控资金使用情况。

　　作为全国最高权力机构，全国人大负责审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。国家行政学院公共管理教研部教授王满船在接受《中国新闻周刊》采访时预计，国务院将在明后两年召开的全国人大会议上提交相关预算草案。

　　尽管4万亿计划中的很多内容此前已经公布，比如四川地震灾区灾后重建基金、提高粮食最低收购价格等措施；增加社会保障开支，关注农村低收入群体也在政府的日常预算范围之内。不过，究竟有多少项目属于新增投资，目前尚不明确。

　　王满船认为，属于4万亿投资范围的项目，不论是既有计划，还是新增投资，在明后两年，均需列入当年预算草案。

　　颁布于1994年的《预算法》，既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果。

　　武汉大学法学博士杨方对《中国新闻周刊》表示，由于中国向来强调人大和政府的议行合一，因此《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决，亦在情理之中。目前，预算法修改已被列入十一届人大立法项目，预料将加强人大审批监督和可操作性。

　　中国政法大学法学教授蔡定剑认为，全国人大现在基本不具备预算审查的能力。全国有近3000名兼职代表，每年开会时间不足半个月，而这些代表又大多是中央和地方各级党委和政府官员。所以在现行体制下，即便政府预算细化以后，人民代表大会代表对预算由过去看不懂，到现在的没有时间看。

　　此前，全国人大常委会曾做过常委专职化试点。2003年，十届全国人大常委会上首次设立了10名“专职常委”。但代表专职化尚未推动。

　　由于人大对政府未能形成有效监督，以往预算执行中的腐败和浪费现象难以遏制。仅今年前10个月，审计署就已审计查处问题资金1128亿元。审计署审计长刘家义认为，有很多违纪违规问题都是由于相关制度还不够完善造成的。

　　蔡定剑认为，目前中国预算改革的重点主要是在政府内部加强行政控制，而不是政治控制，是一种非常有限的改革。而当前中国预算改革最迫切、最可行的一步是实行预算的公开和透明，从预算编制、审查到执行过程都要公开，而不是像现在把预算作为政府机密。从长远看，改革的重点要增强人大对预算进行实质性审查的能力。 ★

　　专访经济学家陈志武

　　关键在于实现国富民穷的经济转型

　　★本刊记者 / 周政华(采访整理)

　　为应对突如其来的经济滑坡，11月初中国政府公布了10条经济刺激措施，投资总额超过4万亿元。用2年时间、花费4万亿元，能否维持明后两年8%的增长目标？启动民间消费、拉动内需的关键何在？为此，《中国新闻周刊》专访了美国耶鲁大学管理学院金融学终身教授陈志武。

　　“2009年经济形势会很严峻”

　　中国新闻周刊：中国政府已经将“保8%争9%”作为2009年经济增长目标，你认为未来2年内4万亿元的投资能够帮助实现这一目标吗？你对2009年中国经济增长有何预期？

　　陈志武：按照这次4万亿方案，2009年增速达到8%以上会有一些困难。主要原因在该方案过多重视基础设施投资，仅铁路就占2万亿，而不是用这些钱重点刺激民间消费，放在降低老百姓储蓄压力、推动百姓消费。这种方案能带来的GDP乘数效应非常有限。

　　根据铁道部的消息，其2万亿中，今年年底前会花去3500亿，明年花6000亿。我们知道，铁路投资的经济效果需要很长时间才能表现出来，对就业的直接贡献很少。这9500亿开支对2009年的GDP贡献，不会超过3000亿。

　　其次，这次全球金融危机于9月中、10月份恶化后，对中国出口行业的负面影响还需要几个月才能表现出来，估计到明年上半年，中国沿海经济才会见底。明年第一、二季度，GDP增速可能降到4%至5%左右。

　　再次，剩下的2万亿元，即使明年花下1万亿，对当年GDP的贡献不会超过5000亿。当然，如果这1万亿用来给中低收入个人和家庭退税、补贴，比如，月收入低于5000元以下的大人和小孩、农民和城市人都得到1000元补贴，这1万亿会立竿见影，很快转换成GDP，其乘数效应会很高。

　　根据我以前的研究，在各省投资产生的GDP效果很不一样。在北京和上海，每投资1元，第二年的GDP会增长0.4元左右;而在湖南、河南等这些历来投资少的中部、西部省，每做1元的固定资产投资，第二年能带来0.7元左右的GDP增值。综合以往的经历，如果假定这次投资对2009年GDP的乘数效应是0.5， 那么，在明年底之前会多投的1万亿元(铁路投资之外)，能产生5000亿左右的新GDP。

　　按照这些数据，我们看到，这次经济刺激方案大约对2009年GDP能贡献8000亿元，相当于给GDP增速多加3%左右，而且这些贡献主要是在第一、二季度之后才更多体现。加上本来会有的4%至5%左右的增速，如果接下来没有其他刺激方案的话，估计明年GDP增速在7%至8%。当然，这是一个很粗的估计，有很多条件可能会发生变化。

　　中国新闻周刊：有观点认为，4万亿投资有可能会引发新一轮的通货膨胀，你觉得这种可能性有多大？

　　陈志武：过去几个月，石油和其他大宗商品价格都跌了一半以上，通货膨胀不再是威胁。这些年政府税收增长了那么多，使老百姓收入的增速远低于GDP，让民间消费怎么也上不来。从另一方面看，政府的财力充足得很，去年有财政盈余，今年头6个月财政盈余1.3万亿，所以，政府财力不是问题。

　　如果不够，政府还可以发公债。到今年中期，国债余额总值在5万亿左右，占GDP的18%，其中有16000亿是因中国投资公司的筹资而发的，去掉这一项，实际国债余额占GDP的13%左右。这些负债比远低于美国的71%负债比。

　　所以，没有用完的国债容量还不小，在这种关键时刻，利用发债的潜力不是坏事。关键要看政府拿到这些资金后，是以何种方式刺激经济的，到底是以低效的政府投资为主，还是在民间消费、民生项目上下手。

　　“投资拉动经济”可能作用有限

　　中国新闻周刊：中国政府目前已出台经济刺激措施中，扩大投资仍是主要手段，与1997年金融风暴时候相比，当前依靠大规模投资基础设施建设，拉动经济增长的空间有多大？

　　陈志武：估计不大了。跟1997亚洲金融风暴时期不同，这次恰恰是外需出口在严重下滑，而国内的老百姓又没钱增加消费，所以，国内外的消费需求不足是这次危机的关键所在。如果此时的手段不是重点刺激国内民间消费，而是还把政府资金主要用在基础设施、工业项目上，那么，这么多的工业产能给谁生产、东西有谁买？这么多的运输容量把货物运给谁、往哪里运？在国内外的消费都下滑的情况下，继续扩大工业投资、扩大基础设施投资是低效的做法。

　　有一个简单的判断政府投资是否过头的办法，就是看政府的奢侈大楼、形象工程是否越来越多。1980年代，没有几个地方政府盖奢侈大楼，甚至90年代也很少，但是，到近几年则到处都是，这说明，不能由政府继续掌握那么多投资的钱了，是扭转“国富民穷”局面的时候了。

　　中国新闻周刊：你如何评价投资驱动增长模式对中国近30年来的经济影响？

　　陈志武：从1978年到1990年代末，投资驱动增长的模式对中国经济发展总体上起到了积极的作用。在原来工业基础落后、公路以及空运运输网络极差的状况下，由政府集中投资办大事，在效果和速度上都很快，那些努力为2001年底中国加入WTO后的新一轮高速发展，奠定了根本性的工业基础和运输网络基础。

　　但是，一个国家不能总是把资源用在“生产建设”和“基础建设”上，毕竟我们所做的方方面面的建设最终都是为了消费和生活。中国人建设了这么多年，从早到晚卖力气只知道进行生产建设，应该也有一个缓过气来的时候，有一个从以生产建设为重点转移到以消费为重点带动增长的时候。这个时候就是现在。

　　之所以这次经济刺激方案还是以投资为重点，主要是政策惯性。这个习惯该改了，必须掌握靠刺激消费带动增长的调控手段。

　　政府收支需民主监督

　　中国新闻周刊：此次出台的10项经济刺激方案，也包含了很多民生方面的原则性内容，诸如加快基层医疗卫生服务体系建设、增加城市和农村低保补助等等。你认为，启动内需拉动经济，在民生方面，还需要完善哪些制度建设？

　　陈志武：中国民间消费太少，原因主要在两方面，第一是老百姓钱太少，政府钱太多，国富民穷；第二，政府开支不受到老百姓的监督和制约，为解决这些问题，需要做三件结构性改革，一是民主制度改革，二是减税、退税；三是将剩下的国有资产做民有化改革。

　　不管从历史，还是从跨国比较的角度看，今天中国民间消费都是很低的。在建国初期的1951年，民间消费占当时GDP的68%，政府消费是GDP的16.5%；而今天民间消费只是GDP的37.5%，政府消费是GDP的28%。这说明过去几十年的制度安排，把收入和财富逐步从民间转移到政府手里，让民间变得更穷，而且支撑这种转移的制度还没有改变。其次，跟其他国家比，今天韩国和日本的民间消费分别占GDP的52%与55%，巴西民间消费占59.9%，印度为55%，美国最高，民间消费是GDP的71%。

　　如果要刺激中国的民间消费，应该做哪些根本性改革？经济刺激措施只是对短期经济增长有作用，但是，不会、也不能从根子上铲除抑制民间消费增长的制度基础。所以，要转变中国经济增长模式，没有别的选择，必须要进行基础性制度改革。

　　首先，要对政府财政预算进行民主监督，包括公开听证、广泛的自由讨论。民主制度监督可以减少政府开支的“硬件”投资偏好，引导政府开支往民生倾斜，包括基本医疗保障、社会安全网、基础教育等方面的国家投入。一旦政府在这些领域有实质性投入，可以给老百姓提供底线经济安全感，自己储蓄压力会减少，民间消费就可以被解放。

　　以2007年为例，巴西政府的教育投入占GDP的5.4%，中国才3%。在其他公共福利上，巴西花在医疗卫生一项上的公共支出就是GDP的10.4%，而中国政府在医疗卫生、社会保障、失业救济这几项开支加在一起才占GDP的2.4%。

　　其次，征税权、加税权必须掌握在全国人民代表大会的手中，行政部门不能有征税权，新增税种、税率提升必须经过广泛的公开听证和公众讨论。如果征税权不能卡紧，民间的收入就无法与GDP同步增长，政府拿到的国民收入比重就会继续膨胀，民间消费当然就没有收入基础了。

　　最近几年的极端情况不说，就拿1995至2007年这更长的12年看，这些年里，政府财政税收共累计增长5.7倍，而城市居民的人均可支配收入累计增长1.6倍，农民的人均纯收入才累计增长1.2倍。政府收入的增速不被控制住，民间资费的增长当然难以实现。

　　国有资产应真正实现“全民所有”

　　中国新闻周刊：针对国内消费难以启动的难题，你曾提出过对国有资产进行民有化改革？

　　陈志武：民间消费难以增长，并不是因为中国人不喜欢花钱，而是因为在国有制之下大多数人都没有自己的资产。通过国有土地、国有资源、国有企业等，政府拥有的资产性财富相当于社会总财富的近四分之三。虽然这些国有财产是“全民所有”，而且这些年随着中国的经济增长而增值很多，但是，没有老百姓能分享到国有资产升值、国企利润的好处。对绝大多数老百姓来说，工资是他们唯一的收入来源，而工资收入的增速又低于GDP的增速。

　　为了让中国公民能直接感受到国有资产中属于自己的那一份，并由此增加每个人的“财富感”、进而提升消费的意向，我们就必须进行民有化改革。以前，国有资产的“全民所有”制度安排中“所有者”是抽象的、不到位的，我们必须把原来缺位的“所有者”给明确化、具体化，以实现真正的“全民所有”。

　　具体办法是，是把现有的央企国有资产、地方国企产权除给社保基金注入部分产权外，剩下的分别注入中央和地方国民权益基金。中央级的一个、31省市分别个一个，共有32个国民权益基金，中央国民权益基金的份额均分到13亿公民，地方国民权益基金的份额可以给当地公民多分、外省公民少分。

　　我们必须意识到，除非能让国有资产的升值和盈利直接进入老百姓的消费预算中，否则，中国民间消费增长会继续缺乏资产财富基础，这就是为什么过去十几年一直在呼吁扩大内需、转变经济增长模式，可是，实际结果不仅民间消费占GDP比没有上升，反而一直在下降。国富民穷，怎能转型经济模式？

　　基于三方面原因，我对这种改革的前景很乐观。

　　第一，十七大提出要增加老百姓财产性收入，如果没有财产，怎么能增加财产性收入呢？从这个意义上，我讲的民有化改革跟党的十七大方针是一致的，而且是具体实现这一方针的途径；第二，国有制的理念本来就是“全民所有”，我讲的民有化改革只是把原来没有真正落实的“全民所有”给落实；第三，在国内外的消费需求都出现危机的情况下，这种改革可以从根本上让每个中国公民感到更富，由此可直接减少储蓄压力，增加消费，这就能促进经济模式的转型。 ★