□见习记者杨明

　　《政府信息公开条例》实施半年以来，各地的“信息公开”案纷纷遭遇“信息不公开”、“诉讼不立案”的尴尬。

　　民权团体公盟认为《条例》第33条存在“非常关键的歧义”，理解上的偏差将绝大部分政府信息公开案挡在了法院 大门之外。

　　“刚去把钱交了，让先等着。也不知道会是啥结果，不过，人家至少开始理会你。”

　　11月12日，北京市海淀区四季青镇居民兰靖远手里拿到了海淀法院的案件受理收费单据，接近5个月的“刁民” 生活，总算快可以在法庭上讨到说法了。

　　此前的6月19日，兰靖远、高立英、崔凤燕等6人因不满锦绣大地股份有限公司占用其所在的四季青镇两平方公里 土地，向四季青镇政府申请公开“锦绣大地占用土地的协议书”。此次“信息公开”申请，几经曲折，最终四季青镇政府以协 议书“涉及第三方权益”“不予公开”作结。

　　之后，兰等人就此事提起行政复议，又遭海淀区政府维持。最终，他们在无奈之下，选择了诉讼。

　　几个月前，四季青镇居民朱福祥也曾就拆迁之事申请过信息公开，未果。之后，朱满怀信心地向海淀法院起诉，得到 的结果却是“不予受理”。

　　“为什么不受理？”朱福祥一脸疑惑，他找来《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)其中第33条 第二款写明：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请 行政复议或者提起行政诉讼。

　　“发生这种结果，是因为在理解上存在偏差。许多法院对第33条的理解，还局限在字面上。仅仅从字面上理解，很 容易产生歧义。”北京邮电大学教师、公盟研究员许志永告诉记者。

　　此次与兰靖远一同选择诉讼的高立英，正是朱福祥的妻子。区别只在于，数个月后，类似的诉讼，海淀法院已经开始 受理。

　　“该案是一个极好的开端。”许志永表示，过去海淀法院驳回过多起类似案件，在他所在的研究机构公盟，记录在案 的就有好几起，都是“不予受理”。“不过现在开始受理了”，尽管诉讼结果还得等待，“这已经是一个进步”。

　　“打官司是第一回”

　　赋予朱福祥、兰靖远等人“信息公开”权的，正是2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》。该《条例》 自施行起，短时间内，在许多地方就已爆出当地“政府信息公开第一案”。显然，人们对这部由国务院颁布实施的行政规章， 寄予厚望。

　　《条例》实施后的第一个工作日，湖南省汝城县5位市民，向县政府申请公开“原县自来水公司改制情况的调查报告 ”的信息，遭当场拒绝，理由是：“政府调查报告不属信息公开的范围。”

　　与之景况类似，追问首都机场高速公路收费去向的北大法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授，也被有关部门一句轻 飘飘的“信息不存在”，挡在知情权的门外。

　　不过，景况也不全然如媒体描写的那般悲观。10月7日，湖北省黄州区法院宣判，徐建国状告黄州区交通局违反《 条例》，要求法院确认黄州区交通局“行政不作为”一案中，原告胜诉。这也成为全国首例政府信息公开案政府败诉案件。

　　根据中国政法大学副校长马怀德教授的调查，截至8月底，某直辖市两级政府收到的申请信息公开的数量为1080 条，其中，得到满意答复的占到50.8%；有17%的申请被告知信息不存在；21.3%的申请被告知为“非本行政机关 掌握的信息”；另外5.7%的申请被要求“补正手续”；明确告知申请人信息不予公开的占到4.5%。

　　然而，这些“不满意”答复中，多数“信息公开”申请，一遇“挫折”便戛然而止。根据马怀德提供的数据，自《条 例》施行后5个月内，该市因申请政府信息引发的复议案件只有7起，而因为对复议不服，或者直接对政府的处理不服提起诉 讼的案件只有3起。

　　同为“信息公开”申请人的崔凤燕告诉记者，《条例》施行以来，他已向政府申请“信息公开”不下百次，但是，“ 打官司是第一回”。

　　崔凤燕足够幸运，该案一经提交，法院即予以受理。在向法院缴费后的第6天，法庭通知崔凤燕等人，“10天后过 来交换证据”。得知消息的那天下午，崔凤燕忙不迭地通知记者：“28号，一定记得来法庭旁听。”

　　“申请难，诉讼更难”

　　而今，兰靖远、朱福祥、崔凤燕等人已经能将这部只有38条的《条例》许多条款倒背如流。在7月份由公盟举办的 一次研讨会上，许志永介绍朱福祥时，称他“自学法律成才”。

　　然而，这部经过长时间立法准备，加之一年半时间准备期的《条例》，自5月1日以来，施行效果似乎并不理想。“ 懂法”的朱福祥，也照旧被法院告知“不予受理”。

　　11月17日，人民日报的文章《申请信息公开遭遇“玻璃门”》称：“信息公开”“申请难，诉讼更难”，“一些 行政机关的信息公开，基本上处于‘被动应付’或者说‘被动对付’，并采取保险做法，宁愿不公开，也不冒险犯错。”

　　其实早在7月份的一次研讨会上，北京大学法学院教授湛中乐就已料到有此困境：“人人都来要求公开相关信息，对 政府是一个很大的挑战。”

　　当时，兰靖远正在就信息公开之事申请行政复议。这位40出头的北京居民，一直觉得“锦绣大地”占用四季青镇两 平方公里土地之事“存在猫儿腻”。

　　此前很长一段时间，兰靖远称他所在的四季青镇“大搞房地产开发”，原本专为北京提供蔬菜供应的四季青地区，而 今几乎很难再见到农田、菜地，“四季常青逐渐成为历史回忆”。

　　“猫儿腻”之事，许志永无从得知，但他兴奋地发现，《条例》出台后，似乎为征地、拆迁纠纷找到了一个进入法院 解决的突破口。按照相关规定，之前这两种纠纷只能在政府解决，法院一律不管，“现在依据《条例》，也能进法院了”。

　　然而，这些毕竟都是后话，现在最大的问题依旧是进入法院的“信息公开”案只是少数。而给“信息公开”带来最大 困扰的，也正是行政答复“不公开”、“不存在”后，司法上能否获得救济的困境。

　　现实情况是，《条例》实施半年以来，各地的“信息公开”案纷纷遭遇“信息不公开”、“诉讼不立案”的尴尬。

　　社科院研究员周汉华认为遇到这样的境况“并不奇怪”。在7月份那次研讨会上，周汉华将美国与英国的信息自由法 拿来与中国作对比，“美国1966年就制定了信息自由法，但是，直到1974年，这个法基本上没多大用处，带来的冲击 太大，官员观念、制度的准备跟不上。而英国2000年信息自由法刚通过时，也暂时只局限在‘主动公开’这一块，‘依申 请公开’是在5年之后才实施，他们觉得，一开始就搞依申请公开，困难太大。”

　　《条例》出台前，也曾有法官问周汉华，能不能将“主动公开”与“依申请公开”错开时间搞，“实际上他们也是想 先搞‘主动公开’，‘依申请公开’往后拖拖，这样可以多一些准备时间。”周汉华说。

　　“信息不公开”的尴尬，兰靖远也曾遭遇过。四季青镇政府给他的不公开信息理由，“涉及第三方利益”，一度令兰 靖远哭笑不得：“我的土地，怎么就牵涉到了第三方利益？”

　　“如何解释第三方利益，兰靖远有兰靖远的解释，‘锦绣大地’也有自己的解释。政府的说法说服不了双方，就很可 能会诉至法院。而一旦到了法院，法院不受理，又是何道理？”许志永说。

　　“非常关键的歧义”

　　原本绝大部分应当受理的“信息公开”案，实践中情形却是多数“诉讼不立案”。这些，在许志永看来，是因为有《 条例》第33条的存在，才使得是否受理变得模糊不清。

　　《条例》第33条共有两款，分别为：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以 向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理；公民、法人或者其他组 织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　许志永认为，一种理解方式是：“政府不公开信息，或者你去申请信息公开，政府不搭理你，你可以投诉，不能起诉 ；不过，一旦政府选择信息公开，而这些公开的信息又侵犯到相对方的合法权益，才可起诉。”

　　“按照这种理解，最匪夷所思的地方还在于，在政府决定信息公开的情况下，申请者不能去起诉，只有相对方，那个 觉得自己的‘合法权益’因为‘信息公开’遭受到侵犯的人，才可以去起诉。”许志永说。

　　“这种理解，包括现实生活中按照这种理解的实践，将绝大部分‘信息公开’案挡在了法院大门之外。”一位不愿具 名的法官告诉记者。

　　“这样下去，几乎所有申请‘信息公开’的行为，都不可诉。”许志永告诉记者，之前的大部分法院，对于“信息公 开”案不予以立案，几乎都是援引该款，并且以上述理解为由，告知申请人，“只能投诉，不能起诉”。

　　其实，暂不论该种理解正确与否，仅是存在的现状，就从侧面反应出“信息公开”义务主体对“信息公开”诉诸法院 的审慎态度。

　　早在2007年5月20日的《政府信息公开条例》培训会上，时任国务院信息化办公室副主任杨学山就有提及：“ 在信息公开的救济上，通常是先行政救济……并力求把冲突和矛盾化解在行政系统内部，尽量避免与公民、法人或其他组织对 簿公堂，这样一方面可以减少法院的压力，另一方面有利于维护政府的形象。”

　　“我们自己就能有感受，比方说，你电脑用了三五年，我问你，你电脑里都存了什么东西，你可能自己都搞不明白， 为什么？你从网上下载东西，下载一遍，下载两遍，下载三遍，你存的过程中就可能不知道存哪儿去了？”周汉华认为，有的 时候，政府可能真的不知道信息“应该到哪儿去找”，当然也不想信息“不存在”的事情闹到法院。

　　“当然，有些情况下，也不排除政府就是为了掩盖，为了拖延，故意不给你。”周汉华说。

　　对此，传知行社会经济研究所所长郭玉闪则表示不太认可，他认为政府完全具有“信息公开”的能力，不仅有这个能 力，“有些政府还有能力将信息卖给商家，我们经常收到的垃圾短信，可能就是相关部门泄露用户资料牟利”。

　　通过政府卖信息给商家这件事，郭玉闪觉得政府的信息收集工作“并非无章可循”。而在这种思维下，对第33条的 理解，则会与之前的理解截然相反。

　　“从广义上解释，33条第一款并没有说不能起诉，第二款中的具体行政行为，包括作为，也包括不作为，自然也可 以起诉。”许志永说。

　　许志永及其所在的公盟认为《条例》第33条存在“非常关键的歧义”。8月25日，公盟致信最高人民法院，建议 对《条例》第33条作出司法解释。

　　“据我所知，最高人民法院正在拟定司法解释。”许志永告诉记者。而另据媒体报道，《条例》施行两个月后，在中 国人民大学召开过一次研讨会。该会上，最高人民法院行政庭副庭长李广宇透露：“最高法院已经委托上海高院在作调研，《 条例》司法解释第一稿已经出炉。”