作者: 南方周末特约撰稿 黄利 发自北京

　　行政机关课税权过大，税收立法层级过低

　　财政部去年和今年的两次突然调整印花税税率的行为，被网民指责为“半夜鸡叫”。在11月21日北京召开的“公共财政法律问题”国际学术研讨会上，湖南大学法学院教授宋槿篱认为，行政机关税收调控的随意性过大源于税收立法层级过低。

　　当天，不少学者谈到，我国税收立法“越权”严重，行政机关行使了本应由立法机关行使的课税权力，导致对公民私权造成了不同程度的侵犯。

　　行政机关课税权过大

　　中国人民大学法学院教授李元起提出，虽然中国进入了市场经济时代，但仍没有建立完善的公共财政制度。构成各主要国家宪政制度重要内容之一的公共财政制度在我国宪法中尚未得到应有重视。我国宪法中惟一涉及税收的内容是第56条规定的公民有依照法律纳税的义务，没有规定纳税人权利的条款，也没有明确说明政府征税需要人民代表大会的同意和批准。

　　实际上，在现代国家，公共财政制度表现在税收上，就是要强调和贯彻纳税人至上的原则，就是说在处理纳税人与政府的关系时，要强调和贯彻纳税人是主人，政府是公仆，如何纳税、如何使用和支配税收应当由纳税人说了算而不是由政府说了算。在西方国家，由于议会是代表纳税人的机关，在制度上就要由议会决定基本税收制度和税收要素，并监督政府贯彻落实。

　　根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会是代表全国人民行使国家权力的最高机关，应当比西方议会制国家更彻底地体现纳税人权利。这自然包括制定规定税收基本制度和税收基本要素的法律理应由人大立法。但在现实生活中，全国人大及其常委会并不拥有税收的立法专权，除了全国人大及其常委会之外，其他许多行政机关也可以以法规或者规章的形式为税收立法。

　　一边是最高权力机关在税收立法上作为有缺，一边是行政机关在税收立法上“越俎代庖”。据统计，目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的。经过全国人大立法的只有外商投资企业和外国企业所得税法、个人所得税法、税收征收管理办法等少数几部法律。一些立法实施细则的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层级的政府部门。这样，行政机关实际上就成了制定税收的主要立法主体。其次，全国人大及其常委会对政府财政活动，特别是公共财政方面的制约和监督机制存在诸多问题，只能在很小的范围内发挥作用。因此，从理论上说，如果有需要，政府想征多少税几乎都可以做到，中间很少有能够发挥有效制约和监控作用的法律环节。

　　中国政法大学教授焦洪昌说，我国宪法中并未确定税收法定主义。表面上看，国务院的税收立法在程序上得到了全国人大授权的，但授权条例被过度使用。国务院享有大多数课税要件的制定权，比如税率的调整权和对某种征税对象的开征权，并且对课税要件的调整、变动比较随意。像个人所得税就规定，对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定。另外，财政部曾多次发布通知，调整消费税税率。

　　税收立法应从“行政主导”转向“立法主导”

　　湖南大学法学院教授宋槿篱谈到，像去年5月30日午夜12点，财政部突然宣布调整印花税税率的行为，被网民们称为“半夜鸡叫”，这一次鸡叫，民间资金22个亿就被政府拿走了；今年4月23日印花税再次调整，又来一次突然袭击。两次宏观调控，依据的是《印花税暂行条例》，该条例授权财政部可以制定实施细则。现任税收立法层级过低，导致税收调控的权力随意性很大。她建议应该根据立法法对税收行政法规进行清理。

　　焦洪昌建议在我国实行税收立宪，改税收立法“行政主导”为“立法主导”，凡是涉及税收法律的基本原则、税收立法的权限、纳税人权利义务与税收行政执法等基本内容的，以及涉及全国性税种的立法权，都属于全国人大及其常委会。某些全国性税种，经全国人大及其常委会授权，可以先由国务院制定条例，期限届满后由全国人大上升为法律。另外，国务院获得授权后，不能再向部委授权，否则会导致税收立法混乱、不同意。

　　焦洪昌还提到，1994年我国进行了分税制改革，但是税权的划分在宪法中没有明确，全国人大也没有立法，实际上由国务院或者授权财政部、税务总局以行政法规、部门规章的形式进行确定。这样中央行政机关就掌握了税权，可以随意扩大自己的征税权，地方征税权的空间受到挤压。

　　他建议赋予地方一定的税收立法权，根据税种对宏观经济的不同影响程度，审慎地、逐渐增大地方税收立法权。比如城建税、房产税、车船税等，中央统一立法，掌握税种的开征、停征权。地方可制定实施细则，并且可以调整税目、税率以及决定税收的减免。像对宏观经济不发生直接影响的税种，比如印花税、屠宰税、筵席税等，地方可拥有立法权。