《回首30年》系列专稿之四

　　陈述

　　改革首先在农村突破，是指在中国大陆的广大农村改变人民公社时期的生产方式，实行联产承包责任制和废除人民公社政社合一的体制，进而解放了生产力、农民的生活水平较迅速地得到提高。中共十一届三中全会做出了实行改革开放的伟大抉择。这是众所周知的历史事实。实际上在十一届三中全会前，各级党委特别是中共中央高层就开始酝酿实行改革并进行了试点。

　　体制改革的酝酿和试点

　　1978年中共十一届三中全会前，邓小平等领导人就根据中国的实际和时代的要求，提出了改革开放的伟大任务。如1978年10月，邓小平在中国工会第九次代表大会上指出：在本世纪末实现社会主义的四个现代化的伟大目标。这是一场根本改变我国经济和技术落后面貌，进一步巩固无产阶级专政的伟大革命。这场革命既要大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应于现代化大经济的需要。……因此，各个经济战线不仅需要进行技术上的重大改革，而且需要进行制度上、组织上的重大改革。进行这些改革，是全国人民的长远利益所在，否则，我们不能摆脱目前生产技术和生产管理的落后状态。(《邓小平文选》第2卷，第135—136页。)

　　在实际工作中，也开始推动改革开放的进行。如1978年10月，四川就开始在重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机床厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢厂等六个企业进行扩大企业自主权的试点。不久，试点企业扩大到100个企业，改革也取得了若干成效。

　　但是中国农业大国的国情决定了中国的改革率先从农村获得突破并取得进展。受尽资本帝国主义欺辱、掠夺、压迫的半殖民地半封建的旧中国，是一个落后的农业大国，农村的落后程度在全世界都是罕见的。

　　中国共产党夺取全国政权后，带领全国各族人民进行了中国历史上前所未有的经济政治文化社会和国防建设，取得举世瞩目的成就。但是，后来由于“文化大革命”这一全局性的错误，国家的各项建设没有达到预期的目标，特别是农村、农业、农民问题没有解决好。

　　这正如中国共产党党内著名经济专家陈云所说：“九亿多人口，百分之八十在农村，革命胜利三十年了还有要饭的，需要改善生活。我们是在这种情况下搞四个现代化的。”(《陈云文选》，第3卷，第251页。)

　　为什么会出现这种情况？除历史原因外，当时的管理体制和观念比较僵化也是重要的原因。如邓小平就尖锐地指出：“我在广东听说，有些地方养三只鸭子就是社会主义，养五只鸭子就是资本主义，怪得很！农民一点回旋余地没有，怎么能行？农村政策、城市政策中央要清理。各地也要清理一下，零碎地解决不行，要统一考虑。”(《邓小平年谱》(1975—— 1997)上，中央文献出版社2004年版，第261页。)安徽、四川等地在当时省委的指导下，开始在农村进行体制改革的试点。

　　但经济体制改革在农村取得了突破。这首先是农民发挥了首创精神，特别是安徽、四川等地的农民率先实行联产承包责任制(包产到户)和突破农村人民公社体制，为中共中央实施农村改革政策提供了实践基础。而中共中央把改革的突破口和重点放在农村，则是符合中国实际的战略选择。

　　“包产到户”的命运

　　50年代中期实行农业合作化以后，中国的农业生产力在农村集体经济的基础上有了一定提高，在消除农民极端贫困方面起了一定作用。但是，1958年以后实行“政社合一”的人民公社体制，束缚了生产力的发展。虽然后来经过调整，实行“三级所有，队为基础” 后，情况又有恢复，但由于公社体制经营管理过于集中僵化，农民缺少自主权，分配上存在严重平均主义倾向，干活“大呼隆”、分配“大锅饭”，这种体制仍然缺乏内在的激励机制，影响了中国农村生产力水平和农民生活水平的提高。

　　以“包产到户”为主要形式的农业生产责任制，在新中国建设的历史上，是一个非常敏感而又非常复杂的问题。它是中共中央主席毛泽东在中共八届十中全会重提阶级斗争的一个导火索，也是毛泽东对党内一部分同志失去信任，以至同中央副主席刘少奇等关系破裂的重要因素之一。

　　对适合中国农村生产力水平的农业生产责任制的探索，实际上在1956年实现高级合作社时就在全国部分地区出现了。如浙江省温州地区永嘉县在这一年实行“包产到户”，到1957年秋，已经发展到 1000多个社。“包产到户”的社员占社员总数的15%。实行家庭承包以后，社员的生产积极性大大提高，各级干部也减轻了负担。但在当时，这种来自农业第一线的可贵尝试在党内受到反对，被“纠正”了。

　　由于生产责任制符合中国农村的实际，在 1959年至1961年三年困难时期，全国有一些省区再次出现了“包产到户”。比较突出的是安徽省在这期间开始在全省推行“责任田”，实际上就是“包产到户”。这次实行“包产到户”，得到刘少奇、陈云、邓小平等党和国家领导人的支持。邓子恢还在中共中央党校作报告，提出不能把“包产到户”说成是单干，因为土地、生产资料是集体所有，不是个体经济等观点。但这种认识当时没有为人们充分理解。

　　毛泽东在1962年8月在北戴河中央工作会议上否定了“包产到户”的作法，认为实行包产到户，不要一年，就可以看出阶级分化很厉害：一方面是贪污多占、放高利贷、买地、讨小老婆，其中包括共产党员、共产党的支部书记；一方面是破产，其中有四属(军、工、烈、干属)户、五保户。为此，毛泽东严厉批判了邓子恢等提倡实行包产到户的领导人。问题被毛泽东主席提到如此高度，当时的“包产到户”被迫停下来。

　　到“文化大革命”时期，包产到户更成为刘少奇的所谓“罪状”之一，遭到猛烈批判。由于长时期把包产到户同资本主义、修正主义联系在一起，搞包产到户就等于搞资本主义、修正主义，似乎成了一个不变的公式。甚至十一届三中全会原则同意的关于农业的决议，也留有“不许包产到户”的思想痕迹。可见要突破这个问题上的禁区，是何等艰难。

　　实行联产承包责任制

　　十一届三中全会后不久，中共中央发出《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》，其中虽然说“不许包产到户”，但肯定了包工到组、联产计酬的管理方式。这也是一次思想解放，毕竟比过去实行的那种“集中劳动”、“平均分配”等管理方式前进了一步。

　　实际上，由于人民公社体制没能调动广大农民的生产积极性，中国农业长期没有得到应有的发展。到“文化大革命”结束时期，中国农村还有两亿多人没有解决温饱问题。中共中央已经高度注意到：“一九七八年全国平均每人占有的粮食大体上还只相当于一九五七年，全国农业人口平均每人全年的收入只有七十多元，有近四分之一的生产队社员收入在五十元以下，平均每个生产大队的集体积累不到一万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。”(《人民日报》1979年10月6日第1版。)

　　在中共十一届三中全会以前，广大农民对当时实行的一套农业生产管理方式就日益不满，已经在酝酿着改革。在有些地方，包产到户的生产方式在暗地里并没有间断过。如安徽、四川等省已经出现分组作业、小段包工等联产计酬责任制，但大多还处在秘密状态。

　　比较突出的是安徽省凤阳县的小岗村，村里的十八户农民秘密签订了实行“大包干”的协议，实行联系粮食产量，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”大包干，这在当时是冒着很大的政治风险的。

　　随着真理标准问题讨论的开展，特别是十一届三中全会以后，人们的思想得到了解放。尽管在1979年1月11日发到各省、市、自治区讨论和试行的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》的文件，还只是提出实行责任制，不允许实行包产到户。但几个月内，全国有1/3的社队实行了包产到组。《人民日报》对这些情况及时给予连续报道，并发表述评性文章，在全国产生了重大影响。

　　1979年3月12日至24日，中央农委邀请广东、湖南、四川、江苏、安徽、河北、吉林七省农村工作部门和安徽全椒、广东博罗、四川广汉三县的负责人召开座谈会，讨论建立健全农业生产责任制问题。会上围绕着联产计酬特别是包产到户进行了热烈争论。最后形成的意见是：目前多数地方，还是实行包产到组、定额计酬，不许包产到户；深山、偏僻地区的孤门独户，可以包产到户。现在春耕已到，不论采用什么形式的责任制，都要很快定下来，以便全力投入春耕。(《中国共产党新时期历史大事纪》，中共党史出版社 2002年版，第14页。)

　　上面提到的会议期间的3月 15日，《人民日报》发表了“一个机关干部的来信”，认为包产到组就是解散社会主义集体经济。这封《人民日报》发表并写了编者按的信，给刚刚开始的农村改革带来不小的压力。

　　但坚持实事求是的思想路线已经确立，包产到组在实践中促进农业生产发展的效果明显表现出来，这种生产方式也获得越来越多的赞同和支持。5月20日，《人民日报》发表了题为《调动农民积极性的一项有力措施》的文章，对包产到组的生产形式作了肯定。这可以说是联产承包责任制的初步发展时期，这一期间主要是发展包产到组，而包产到户只在少数地区实行。

　　但是，“包产到户”在当时仍然遭到非议。当时安徽省委第一书记万里遭到指责，遇到了强大压力。在1979年6月18日召开五届人大二次会议开幕式会议休息时，万里到大会主席团对陈云说，安徽一些农村已经搞起了包产到户，怎么办？陈云答复：“我双手赞成”。(《陈云年谱》(1905—1995)下卷，中央文献出版社2000年第1版，第248页。)

　　1979年9月25日至28日，中共十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，由于这个文件非常重要，1979年10月6日《人民日报》公开发表了这个文件。文件说：“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”细心的人会发现这些规定已经与十一届三中全会的规定出现了不同。

　　1979年底，在中国农业经济学会发起的学术讨论会上，安徽代表介绍了肥西县实行包产到户、凤阳县实行大包干的经验，引起了广大干部、农民以及理论工作者的注意。特别是凤阳县“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”大包干的经验，得到了人们的关注。包干到户这种形式的生产责任制开始发展。

　　1980年5月，邓小平对“包产到户”和“ 包干到户”明确表态。他说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。“凤阳花鼓”中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”(《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第315页。)

　　1980年，人们的思想进一步解放，全国农村人民公社经营管理会议提出“不要与搞包产到户的农民群众对立”的问题。9月，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要。这个纪要在中央的文献上首次正式提出：在我国当前的具体条件下实行的包产到户，是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道，没有复辟资本主义的危险，因而并不可怕。这一重要论断，打破了二十多年来套在“包产到户”头上的枷锁，可以说是具有历史意义的思想解放。此后“包产到户”和“包干到户”进一步在全国范围内实行。到1982年6月，全国实行“双包”(“包产到户”、“包干到户”)的生产队已经占86.7%。

　　1982年下半年，中共中央制定了《当前农业经济政策若干问题》(1983年4月10日公布)。文件明确指出：这种联产承包制是社会主义集体经济所有制经济中“分散经营和统一经营相结合的经营方式 ”，“在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。”到1983年初，全国实行“双包”的生产队进一步发展到占总数的93%，其中绝大多数是包干到户。实行以“双包”为主要形式的家庭经营，克服了集体经济中长期存在的生产上的“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊病，解决了我国农业长期以来没有解决的体制问题。

　　在此期间，1979年国务院决定大幅度地提高农副产品的收购价格，包括粮食、棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等18种主要农副产品的收购价格，同时降低农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品的价格。1979年农副产品收购价格总指数提高了20.1%。1980年继续提高了羊皮、红麻、木材、生漆、桐油等价格，农副产品收购价格总指数在1979年的基础上又提高了7.1%。这两年农副产品的提价，是新中国成立以来幅度最大的一次。由于生产的增长和价格的提高，全国农民两年中增加了 300亿元的收入。

　　在人民公社的体制下，对农村经济的管理采取一种僵化的计划管理方式，即由国家将主要农副产品的收购任务及产量、播种指标下达到省、县，由县组织完成。县为了保证完成国家计划，又将指标层层下达到公社、生产大队、生产队。由于“左”的思想影响，各级干部中往往不按经济规律办事，滥用行政命令，瞎指挥之风盛行，指令性指标越来越多。一些地方连生产队的哪块地种什么，什么时候种，施什么肥，什么时候收割，等等，都要具体规定，严重地挫伤了农民的生产积极性。

　　1979年9月，为了切实保障生产队的生产经营自主权，中共中央发出《关于加快农业发展的若干规定》，规定农村人民公社的基本核算单位，有权因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关的领导人的瞎指挥。执行这一《规定》，各地对农业计划管理办法作了改进，除向生产队下达主要农产品的收购指标外，不再规定产量和播种面积。许多地方采取同生产队签订合同的办法，生产队承担农产品的交售任务，有关部门负责供应农用生产资料。生产队在保证完成国家收购任务的前提下，可以根据自己的实际情况种植和布局，农业生产安排逐步趋向合理。

　　上述几项改革措施，加上国家多年来对水利设施的投入，特别是以中国著名水稻专家袁隆平培育的杂交水稻等新兴科学技术的广泛应用，中国很快初步解决了农民的温饱问题，创造了用占世界7%的耕地，养活了22%的人口的奇迹。

　　农村人民公社体制的改革

　　农村联产承包责任制的普遍推行，农村人民公社体制越来越显示出其严重的弊端。由于公社体制严重地束缚了生产力，越来越不适应商品生产的发展，从1979年前后，一些县社开始进行人民公社体制改革的试点并取得经验。

　　中国农村体制的这项重大改革试点是分两步进行的，先是进行政社分开，随后进行撤社建乡。从1979年9月开始，四川省的广汉、邛崃、新都等县，吉林省的榆树、怀德、农安等县，甘肃省的古浪、文县，河北省的栾城县，以及浙江、广东、辽宁、安徽省的若干公社，都进行了人民公社制度的改革试点。

　　比较早进行人民公社体制改革试点的是四川省广汉县的向阳人民公社。1979年9月，广汉县选择向阳人民公社进行政、社分开的试点。他们把人民公社的干部分为行政、农副业、企业三个班子。行政班子由 6人组成，负责抓全社的日常行政事务，以及民政、青年、妇女、民兵、治保、调解、文教、卫生等工作；农副业班子由分管生产、水利、会计等工作的6名干部和 4名分管技术工作的人员组成；企业班子由4人组成，负责抓全社的社队企业工作。

　　1980年3月，广汉县委请示四川省委，提出要摘下人民公社的牌子，建立乡人民政府，大队改为村。得到四川省委主要领导的支持并指示：先在一个公社搞，如果不成功，改过来就行了，一个公社影响也不大。

　　随后，广汉县委正式作出决定，在向阳人民公社进行撤社建乡的试点，撤销向阳公社党委，建立向阳乡党委，撤销向阳人民公社，建立向阳乡人民政府。

　　由于这项重大改革涉及到1975年《中华人民共和国宪法》上关于“农村人民公社是政社合一的组织”的规定，引起了全国人大常委会的重视。1981年夏天，国家民政部部长程子华受全国人大副委员长彭真的委托，到广汉县进行撤社建乡的调查。随后，这项重大的改革引起极大关注。

　　1982年4月12日，中共中央、国务院发出《关于〈宪法修改草案〉中规定农村人民公社政社分开问题的通知》。通知指出：《宪法修改草案》按照改变现行的政社合一的人民公社体制的原则，规定设立乡人民政府，人民公社为集体经济组织，不再兼负政权职能。当前以及将来《宪法》正式通过以后的一两年内，各地一般都应维持现有体制，继续按照中央批转的《全国农村工作会议纪要》的规定，完善各种生产责任制和整顿各种基层组织。

　　1982年12月全国五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，把乡列为一级行政单位建立政府。这实际上规定了实行乡级政府和人民公社分开。

　　1983年1月，依据国家宪法，中共中央发出1983年1号文件《当前农村经济政策的若干问题》。文件指出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革，这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设”。(《人民日报》1983年4月10日第1版。)

　　这期间，以包干到户为主的联产承包制得到全面推广。为了积极稳妥地做好政社分开的工作，1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。通知中指出：“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党，政不管政和政企不分的状况”。通知还要求：乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以划小；乡的编制要力求精干，不得超过原来公社的人员编制；乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作，随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度。按照这个通知，全国农村普遍有领导、有计划、有步骤地开展了实行政社分开，建立乡政府的改革。

　　到1983年年底，各省、自治区、直辖市共建乡22，897个，其中民族乡为233个，同时建立村民委员会171，000多个。建立乡政府的地方，初步改变了党不管党、政不管政和党政不分、政企不分的状况。政社分开后，乡党委把主要精力放在抓党的路线、方针、政策的贯彻执行方面，加强、改善了党对农村工作的领导和基层党组织的建设。乡政府集中精力对本地区的经济、文化教育、卫生等公共事业做出统筹规划，发挥了基层政权的职能作用。已经建立的村民委员会，积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设，在群众进行自我教育、自我管理、自我服务方面起了很好的作用。

　　总之，从1978年中共十一届三中全会以来的改革开放是从农村取得突破的，这个伟大的改革，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。更为重要的是，农村改革发展的伟大实践，为建立和完善中国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。