《回首30年》系列专稿之十二

　　陈述

　　中华人民共和国成立以来，中国共产党就开始带领人民进行全面的现代化建设。这即包括经济建设、文化建设、社会建设，也包括民主政治建设。但是，这些建设在 “文革”期间出现了曲折，特别是长期形成的政治体制，存在着严重的弊端。十一届三中全会以来，为全面加快社会主义现代化建设，中国共产党开始启动政治体制改革。本文将对政治体制改革30年的历程作个简略回顾。

　　一、从中共十一届三中全会到中共十三大

　　——政治体制改革的起步阶段

　　中国共产党考虑对政治体制进行改革是在十一届三中全会前后。邓小平、叶剑英等在1978年底中央工作会议上的讲话，中共十一届三中全会的公报，1980年 8月18日邓小平作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，随后召开的中共十二大、十三大，都反复地强调要搞好社会主义民主政治建设，进行政治体制改革，并在实践中取得了积极的成果。

　　1、邓小平说：如果现在再不实行改革，我们的社会主义事业就会被葬送

　　1978年10月，邓小平在中国工会第九次全国代表大会的致词中指出：实现四个现代化是一场革命，“这场革命既要大幅度地改变目前落后的生产力，就必然要多方面地改变生产关系、改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，使之适应现代化大经济的需要”。(《邓小平文选》第2卷，第135——136页。)1978年12月13日，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一只致向前看》这篇报告中再次强调：“要正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。”邓小平还郑重地告诫全党：“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。” (《邓小平文选》第2卷，第150页。)在十一届三中全会上，进行上层建筑的改革成为许多有远见政治家们的共识。所以全会公报郑重指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”以上说明，以中共十一届三中全会为标志，中国共产党启动了中国的政治体制改革。

　　2、政治体制改革首先针对党内高度集中的领导体制

　　根据当时认识的程度，为改革当时权力高度集中的问题，中国共产党对自身的领导体制进行了改革。针对“文化大革命”时期，给事业造成损失的党内个人专断的弊端，在中共十一届三中全会建立中央纪律检查委员会，旨在加强对权力的监督。中共十一届五中全会又成立中共中央书记处，作为中央政治局和它的常务委员会领导下的经常性工作机构，旨在分权并加强集体领导等。

　　3、邓小平发表《党和国家领导制度的改革》

　　1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作《党和国家领导制度的改革》的讲话，这是关于进行政治体制改革的纲领性文件。邓小平的这篇重要讲话，系统地总结了中国党和国家领导体制和领导制度方面的经验和教训，科学地分析了诸如权力过分集中、机构臃肿、人浮于事、干部人事制度存在重大缺陷以及民主和法制不健全等弊端及其产生的原因，提出了政治体制改革的目标、方向和任务。关于改革党和国家领导体制的意见，得到了中共中央领导集体和广大人民群众的普遍赞同。中共中央政治局扩大会议后，为革除权力过于集中这个弊端，采取了若干措施，首先是实行党政分权。在五届全国人大三次会议上，决定中共中央主席华国锋不再担任国务院总理，由赵 紫阳接任。邓小平、李先念、陈云、徐向前、王震不兼任副总理，王任重因任党内重要职务，也不再兼任副总理。还在基层试行党政分开和机构改革。

　　4、中共十二大强调集体领导和离退休制度

　　中共十二大再次提出：我们一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。中共十二大强调集体领导和分工负责制度，不设中央主席和地方各级党委第一书记，为改变权力集中于个人作了制度安排。为废除实际存在的领导职务的终身制，中共中央这时开始考虑建立离退休制度，并根据长期形成的实际情况，在中共十二大建立了中央顾问委员会，作为废除领导职务终身制的过渡性机构。

　　在这之后，包括新宪法在内的立法得到全国人民的极大重视，立法进程明显加快，干部队伍的新老交替开始有秩序地进行，政治体制改革实际上开始启动。但是，由于经济建设和经济体制改革的紧迫性，也由于政治体制改革的复杂性，从稳妥出发，中央没有对政治体制改革进行全面部署。

　　二、从中共十二大到中共十三大

　　——提出政治体制改革蓝图，探索改革的路径

　　随着经济的发展，特别是经济体制改革的展开和深入，一方面为政治体制改革创造了前提，另一方面又使政治体制的不适应性明显突出出来。在这种情况下，从 1986年6月开始，邓小平等中央领导多次强调要把政治体制改革“提到日程上来”，并且“需要一个蓝图”。(《邓小平年谱》(1975——1997)下，第1121页。)中共十二届六中全会也强调要“坚定不移地进行政治体制改革”。中共十三大成为一个以加快和深化改革为主题的全国党的代表大会。

　　1、设置专门机构，研究政治体制改革

　　按照邓小平和中共十二大的改革思路，中共中央对政治体制改革进行了广泛深入的调查研究。1986年10月，根据邓小平的建议，中共中央成立了政治体制改革研讨小组。在中央政治局常委的直接领导下，研讨小组在将近一年的时间里，组织各有关部门做实际工作的同志和部分做理论工作的同志，分专题就中国政治体制的沿革和利弊，改革的宗旨、目标、内容、步骤和基本原则等，进行了反复研究和讨论，最后形成了政治体制改革总体设想。这个总体设想，经中共十二届七中全会通过，同意将其主要内容写进中共十三大报告。

　　2、中共十三大提出政治体制改革的蓝图

　　中共十三大上作出了“把政治体制改革提上全党工作日程的时机已经成熟”的判断，并提出了具体的改革部署。十三大报告指出：“不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终得到成功。”中共十三大强调了进行政治体制改革的目标。报告指出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满生机和活力的社会主义政治体制。”“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。”中共十三大在提出进行政治体制改革的同时，也明确提出了改革必须遵循的原则。其中最重要的原则是：决不能搞破坏国家法制和社会安定的“大民主”，不能照搬西方的“三权分立”和多党轮流执政。而是“必须逐步健全社会主义民主、完善社会主义法制，努力克服官僚主义现象和封建主义影响，促进经济体制改革和对外开放。”这就为国家政治体制的改革确定了方向。为此，十三大提出实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设共七个方面的改革措施。

　　3、中共十三大后政治体制改革遇到复杂局势和严峻挑战

　　中共十三大后，中国政治体制改革继续推进，并取得一定成效。但由于政治体制改革从根本的方面来讲，是为着创建新的社会主义民主形式，开通走向法治国家的道路，因而不能不是一项非常复杂、艰巨的系统工程。从现实来讲，政治体制改革实质上是各级、各种权力的调整，它所涉及的范围很广，涉及的方面很宽，涉及的问题则更为复杂，特别是要触动方方面面的人事关系和利益关系，因此，在后来改革的进程中不能不遇到各种各样的困难。还有在1989年中国出现了一场严重的政治风波，随后又出现了东欧剧变和苏联解体。面对这样复杂严峻的国际国内局势，及其由此带来的严峻挑战，不能不引起中国共产党的慎重应对。为此，中国共产党开始科学地总结经验，适时地调整政治体制改革的战略，强调并妥善处理改革、发展与稳定的关系，规避风险，捍卫中国特色社会主义和改革开放的伟大成果。

　　三、从中共十三届四中全会到中共十六大

　　——总结经验调整思路确立依法治国方略

　　这期间以江泽民为代表的中国共产党人，遵循邓小平关于积极推进政治体制改革，努力发展社会主义民主政治的思想，继续推进政治体制改革，扩大社会主义民主，提出了依法治国、建设社会主义法治国家的重要方略。

　　1、调整战略：政治体制改革和社会主义民主法制建设同时推进

　　从中共十三届四中全会开始，中共中央对政治体制改革的战略进行了调整。主要体现在既强调深化政治体制改革，又强调加强社会主义民主政治建设。在十三届四中全会上提出，民主法制建设要抓紧进行。在1990年3月十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中强调：“在深化政治体制改革中，推进社会主义民主和法制建设。”中共十四大提出，要积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。中共十五大郑重提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”把依法治国提到党领导人民治理国家的基本方略的高度，强调把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　2、提出政治体制改革应坚持的原则

　　以江泽民为核心的中央领导集体在推进政治体制改革的过程中，强调改革总的目的是：第一，改革党和国家的领导制度，总的目的是要有利于巩固社会主义制度和党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力，有利于贯彻执行党的十一届三中全会以来所制定的路线方针政策，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定。第二，坚持政治体制改革要与经济体制改革相适应。通过政治体制改革始终保持党和国家的活力，克服官僚主义，提高工作效率，调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。政治体制改革要坚持的原则：第一，必须坚持人民民主专政和人民代表大会的根本政治制度，绝不能照搬西方政治制度的模式。第二，政治体制改革必须在党的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行，既要坚定、又要慎重，循序渐进。第三，发展民主必须同健全法制紧密结合。

　　3、十三年政治体制改革的进展

　　中共十三届四中全会以后，经过十几年的努力，政治体制改革有若干进展。这主要体现在：第一，改进了党的领导方式和执政方式，以党代政、党政不分的现象得到很大改变，发挥总揽全局、协调各方的作用，党的领导得到了加强和改善。各级党的委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用等。

　　第二，加强国家基本政治制度的改革和建设。主要体现在：一是进一步完善人民代表大会制度。1989年制定全国人大议事规则，对全国人民代表大会会议的举行、议案的提出和审议、听取和审议工作报告、听取和审查国家计划和国家预算、国家机构组成人员和选举、罢免、任免和辞职、询问和质询、成立特定问题委员会、发言和表决等作出了系统的规范等。为各级人大代表行使代表职权和履行代表义务提供了法律依据。各级人大特别是全国人民代表大会及其常委会在立法工作、监督工作、常委会和代表工作、自身建设工作等都得到加强。二是进一步完善了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，各级政协的政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化建设不断推进，巩固和发展了广泛的爱国统一战线。人民政协的各项制度不断健全和完善。人民政协的各种会议制度，如全体委员会会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议和各种专门委员会的会议已经走向制度化、经常化。三是进一步完善民族区域自治制度的建设。2001年根据第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议的决定，对《中华人民共和国民族区域自治法》进行了修改，于9月28日颁布实施。进一步加强了城乡基层民主建设，在农村广泛开展了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层群众性自治活动，城镇居民委员会组织和企事业单位的职工代表大会制度，也得到了加强。

　　第三，中共十五大依据依法治国建设社会主义法治国家的要求提出，“到二〇一〇年要形成有中国特色的社会主义法律体系。”根据这个要求，党的十三届四中全会以来，在巩固以往社会主义民主政治建设成就的基础上，中国已经初步形成以国家宪法为核心的社会主义法律体系的框架。国家的政治生活、经济生活和社会主要的、基本的方面已经有法可依，为实行依法治国创造了基本的条件。执法、司法、普法和依法治理工作也有较大进展。

　　还有各级政府的职能进一步转变，从1998年开始进行国务院机构的改革，党政机关也进行了精简机构的工作。开始实施国家公务员制度。继续推进干部制度的改革并取得了新成绩，对干部选拔开展了民主推荐、公开考试、择优录取，初步引入了竞争机制。

　　四、从中共十六大到中共十七大

　　——民主政治建设和政治体制改革进入新阶段

　　从中共十六大到十七大，以胡锦涛为总书记的中共中央继续深化包括政治体制改革在内的全面改革，继续扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，加快行政管理体制改革，提高国家机关工作效率和服务水平，更好地保障人民各项权益，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

　　1、继续推进政治体制改革，建立社会主义政治文明

　　中共十六大报告中谈到政治建设和政治体制改革时强调要继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。十六届四中全会强调：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。十七大指出，深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。

　　2、在政治体制改革中，贯彻“以人为本”的思想

　　中共十六大以后，中共中央和国务院继续在扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面做了许多工作。首先是高度重视人权问题，经中共中央建议，第十届全国人民代表大会第二次会议2004年3月14日通过，将“国家尊重和保障人权”明确写入宪法，并在社会发展进程中不断推进人权事业。保证中国人民依法充分享有宗教信仰自由。

　　3、积极推进行政体制改革，建设服务型政府

　　为贯彻党的十六大精神，提高中国共产党的执政能力，适应全面建设社会主义市场经济和中国加入世界贸易组织的需要，根据中共中央的部署，国务院提出了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。中共十六届二中全会审议通过了该意见，建议国务院根据这个意见形成国务院机构改革方案，提交十届全国人大一次会议审议。十届全国人大一次会议后，新一届国务院按照全国人大通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，积极推进政治体制改革。2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。

　　中共十七大后，根据中共中央的部署，经过认真调研，广泛听取意见，反复研究论证，形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》。《意见》明确了深化改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务。中共十七届二中全会审议通过了上述两个文件，同意将其提请2008年3月第十一届全国人民代表大会第一次会议审议。十一届人大通过上述两个文件后，国务院按照合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系，加强能源管理机构，保障国家能源安全的要求，开始组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，决定国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺食品药品监管体制。这次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。

　　4、加强对权力运行的制约和监督

　　加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督。这期间中共中央颁发了《中国共产党党内监督条例(试行)》，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》等，拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是主要领导干部的监督。建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度，依法实行质询制、问责制、罢免制。发挥人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能。加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权。

　　5、继续改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力

　　按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。在规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门取得进展。在提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源方面也有一定成效。工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的作用有所加强。

　　总之，30年执政党和国家领导体制的改革取得了较大进展，为保障中国经济社会的又好又快发展，创造30的发展奇迹提供了坚强的保障。成绩应该肯定，经验应该总结。重温邓小平1992年南方谈话所说；“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。” (《邓小平文选》第3卷，第372页。)1987年设想的“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”(《邓小平文选》第3卷，第220页。)中国的政治体制改革还任重道远，今后还应该继续努力抓住机遇，审时度势，继续推进政治体制改革的伟大事业，为在21世纪中叶基本实现全面现代化而奋斗。