从灾难中汲取立法的智慧

　　- 本刊记者 阿 计

　　2008年，是一个令人百感交集的年份。这一年，国人享受了举办奥运、改革开放三十年等盛世的欢乐，也遭遇了南方雪灾、汶川地震、三鹿“问题奶粉”等难言的苦痛。

　　在复杂变幻的社会转型期，如何才能消弥灾难和悲剧，延续国家的光荣和梦想？10月下旬，国家立法机关的一系列立法行动给出了一个重要答案——从灾难中汲取立法的智慧，用法制防止悲剧的重演！

　　食品安全法：“三鹿事件”激发六大修改

　　2008年10月23日，《食品安全法》草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审。历史的巧合在于，《食品安全法》草案于今年8月二审后不久，三鹿“问题奶粉”被曝光，成为食品安全危机的悲剧性样本，舆情沸腾之际，正在制订“进行时”的《食品安全法》，被坊间寄予了无限期望。

　　通常情况下，进入三审程序的法律草案往往只在个别条款上“小修小补”，但《食品安全法》三审稿(以下简称“三审稿”)却罕见地提出了八个方面的重大修改，其中六个方面更是直接针对“三鹿事件”。立法机关有关人士坦言：这些重大修改都是在认真调研 “三鹿事件”的基础上作出的，以从法律制度上预防和处置与“三鹿事件”类似的重大食品安全事故。

　　食品安全监管体制是食品安全立法最为核心的问题，长期以来，我国实行的是多部门分段监管体制，难以避免多头执法、责任不明、监管链条“断裂”等弊端。在“三鹿事件”中，“问题奶粉”源于一些 “奶站”的不法分子收购原奶后添加了三聚氰胺。然而作为奶品安全关键一环的“奶站”，居然一直没有明确由哪个部门监管，最终形成了监管盲区。鉴于这些沉痛教训，立法者在三审稿中强化了地方政府及有关部门的职责，强调“对食品安全实行全程监督管理”，力图建立从源头到餐桌不留空白的监管体制。

　　预警机制失灵，是“三鹿事件”的又一悲剧根源。早在今年3月，已有消费者举报三鹿“问题奶粉”，但并未引起足够警觉，直到9月份大批患儿发病，补救行动才全面展开，但惨祸已不可避免。为了真正激活预警机制，三审稿强调了有关部门的监测责任，同时强化了风险监测与后续检验、风险评估、举报等制度之间的无缝对接。

　　“三鹿事件”曝光后，“三聚氰胺”令人谈之色变。 三聚氰胺是微毒的化工原料，却被不法分子加入原奶以提高“蛋白质”含量，而这却是乳制品行业的“公开秘密”。从“瘦肉精”到“苏丹红”，从“蛋白精”到“生长激素”，再到“三聚氰胺”，诸如此类的“化学食品”丑闻屡屡不断。正因此，将失控滥用的食品添加剂拉回正轨势在必然。按照三审稿的有关规定，食品添加剂将实施许可制度，生产者只能按照有关部门严格制订的法定目录进行添加，凡是目录之外的其他物质——即使无害，也禁止添加。可以肯定的是，正是因为“三聚氰胺”这一最直接的动因，食品添加剂将发生由乱到治的转折。

　　《食品安全法》草案三审前，已经确立了召回制度，要求企业发现缺陷食品后主动召回。但在“三鹿事件”中，尽管今年3月已有患者投诉，相关企业并没有采取有效措施，致使“问题奶粉”继续流入市场，直到9月份事态严重恶化，才召回部分市场产品，但已付出了本可避免的惨重代价。由此可见，召回制度不能仅仅依赖企业自觉、局限于企业的自主行为，在企业不能承担应尽的社会责任时，应由政府监管部门出面“责令召回”。“主动”与“强制”相结合是召回制度极具现实意义的改进，亦是三审稿的一大亮点。

　　耐人寻味的是，三鹿奶粉曾是享受“免检”待遇的放心产品。但事实却证明，自1999年起施行的免检制度已异变出巨大的监管漏洞。“三鹿事件”曝光后不久，国务院已断然废除食品免检制度，而《食品安全法》草案三审稿则以立法的形式，进一步确认食品“免检”从此走入历史。

　　此外，针对“三鹿事件”发生后的瞒报缓报、拖延处理、应急不力等问题，三审稿还对报告制度等作出重大修改，进一步完善了食品安全事故的处置机制。

　　透视《食品安全法》草案三审稿，制度改进与“三鹿事件”之间的“针对性”关联清晰可见，而“三鹿事件”“问题奶粉”等等，亦成为立法审议过程中的高频词汇。

　　按照通常的立法程序，一般的法律案经三审后就会通过，但《食品安全法》草案三审过后，仍将反复打磨，立法的审慎和精细超乎寻常。可以肯定，“三鹿事件”已成为食品安全立法的一个关键节点，注定要在立法史上留下一个特殊印记。