文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　面临经济困难和危机，若能抓住社会建设的机遇，可为子孙后代留下丰厚的制度财富、社会财富

　　社会保险、公平劳动标准、促进就业等社会建设措施的一个重要作用，是提高低收入阶层收入、缩小分配差距、增加 市场需求、促使社会福利化转型。在应对经济困难的时刻，中央已经出台一系列政策，加快社会建设的步伐。受访专家分析， 抓住当前社会建设的有利时机，应统一意志、加大投入，使社会建设利在眼前，功归长远。

　　社会建设是转危为机衔接点

　　去年下半年始，中央高频率出台与民生相关的就业、社保、住房、医疗政策等社会建设政策。随着时间推移，人们逐 渐发现，在最初的应急措施之外，已经开始出现了立足长远、为下一步发展蓄力的社会建设制度设计和框架。社会建设成为了 转“危”为“机”的衔接点和关键步骤。

　　据人力资源和社会保障部最新公布的数据，2008年全国城镇登记失业率为4.2%，终结了连续5年失业率下行 趋势。就业重压真实地表现在社会群体之中。

　　高校毕业生就业被摆在了“当前就业工作的首位”。2009年1月7日的国务院常务会议部署了做好高校毕业生就 业工作的7项措施。1月19日，国务院办公厅又专门下发了通知，细化具体措施。

　　比如通过代偿学费和助学贷款代偿等，引导大学生到中西部和艰苦边远基层就业。通过取消落户限制、享受就业扶持 政策，鼓励中小企业和非公有制企业吸纳大学生就业。通过落实税费优惠、贷款扶持政策、社保补贴，鼓励大学生自主创业、 灵活就业。通过给予各类补贴和户口、档案、工龄、社保缴费年限等优惠措施，鼓励骨干企业和科研项目单位积极吸纳大学生 就业，并强化对四类困难毕业生的就业援助。

　　面对2000万返乡农民工的就业难题，去年12月10日的国务院常务会议提出采取更加积极的就业政策，采取了 包括通过积极扶持劳动密集型企业，强化培训，降低创业门槛等方式稳定农民工就业，促进创业；同时通过确保工资按时足额 发放，妥善处理劳动争议，做好社保和公共服务，保障土地承包权益等方式，保护农民工的合法权益。

　　近日，国务院又下发通知，强调对政策期满仍未稳定就业人员社保补贴可延期，以求提高灵活就业的稳定性，并明确 企业需要裁减人员20人以上，需提前30日向工会或者全体职工说明情况。

　　作为职工权益的权威维护者，全国总工会也于2月17日启动了“千万农民工援助行动”，通过为农民工提供多种形 式的低息或者无息贷款，结合国家出台的产业振兴规划开展专业技术培训等方式，对1000万农民工实施综合援助措施。

　　旨在填补社保体系漏洞的制度和“大部头”的法律也即将出台。2月5日起，人力资源和社会保障部针对《农民工参 加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，面向社会公开征求意见。而在此前，长期酝 酿、艰难起草的《社会保险法》草案也面向全社会征求意见，近7万条公众意见和建议印证了其超高的社会关注度。

　　人力资源和社会保障部知情人士对本刊记者透露，农村养老保险改革方案目前已基本成熟，将在今年两会前后上报国 务院，被征地农民的养老保障问题也将在4万亿投资中得到相应的解决。

　　在公共卫生领域，医改方案公开征求意见后，国务院常务会议1月21日审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改 革的意见》和《2009～2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，预计3年内各级政府将为此投入8500亿元资金 。

　　在住房保障领域，住房和城乡建设部在2008年11月就已宣布，今后3年内将投资9000亿元，解决747万 户低收入家庭住房困难问题。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的有关专家指出，社会的安全和稳定是发展的大前提。通过社会建设强壮社会力量，使公 众获得应有的安全感，能够规避经济危机引发社会危机的可能性。

　　专家认为，目前面临经济困难，但却是加速推进社会建设的最佳时机。在保稳定的压力之下，矛盾和问题相对集中， 一些以往有着这样那样疑虑的社会政策更容易形成共识。近来社会建设的政策频繁出台，说明中央高度重视这一问题并已在高 层形成共识。

　　国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说，保增长、保就业、保稳定具有高度的内在一致性。此时大力度推进 社会建设，既是目的也是手段，除了保障民生、提振信心以外，还可以有效拉动内需，刺激生产，是应对危机的有力抓手。

　　“我们可以发现，这些政策中既有应急的也有立足长远的制度建设。站在改革开放30年的历史新起点上，我们面临 着转变发展方式，构建和谐社会的重大转型任务。此时如果能够构建起保障就业、社保、医疗、住房等促进民生发展的制度框 架，将为未来几十年的发展打下坚实的制度基础，为子孙后代留下丰厚的制度财富”，龚维斌说。

　　政府还需增加投入力度

　　社会建设是一个既需要巨大资金投入，也需要制度投入的领域。

　　从资金保障来看，专家认为在确保社保资金保值增值及安全的同时，资金的筹措渠道应该进一步拓宽，形式可以更加 丰富。中央党校研究室副主任周天勇说，在企业经营困难的时候，政府公共财政要多投入一些，可以通过国企红利、福利彩票 、发债等方式筹集资金。

　　此前，已有方针提出，“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。但时至今日，国有资产划法 如何、步骤怎么进行、哪个先划、哪个后划、哪个多划、哪个少划甚至哪个不划，仍在研究中。

　　周天勇说，国有企业的性质是国有的，面对困难和危机，国企挺身而出担起担子是理所应当的。

　　“越是面对困难和危机的时候，各部门和各级政府越要撇开部门和地方利益，厘清责任，明确投入比例”，龚维斌说 ，“此外，还可以通过税收优惠等调节方式来调动社会积极性，比如对吸纳就业的企业和慈善事业进行税收扣除，也可以起到 ‘放水养鱼’的作用。”

　　另外，截至2008年底，我国的外汇储备已达1.95万亿美元。在宏观经济运行困难加大，保增长成为首要任务 的背景下，如何使规模巨大的外汇储备为国内经济发展、推进社会建设作出贡献，也成为备受瞩目、值得考虑的问题。

　　从制度保障来看，目前一是完善社会建设的制度体系，二是将现有政策做实。

　　专家指出，完善社会建设的制度体系应抓住社会保障、公共医疗卫生保障、住房保障等几个方面重点推进，这就需要 制定《社会保险法》这样涵盖面较大的综合性的社会法，明确和稳定制度框架。此时，中央应强力控制和防止部门利益过多地 介入，保证法律的公正和规范。

　　同时，在社会建设领域，一些现有制度并没有得到有效的落实，一些基础性的体制障碍仍然存在。在社会保险方面， 社保基础设施建设和机构能力还比较薄弱。如在一些地方，医疗保险、养老保险、低保等社保经办机构并不统一，社保数据在 各地的统计系统和标准也不同，不能做到全国互联互通。在劳动权益保障方面，劳动监察系统的执法力度受到执法手段、执法 依据、人力资源等各方面限制，未能充分发挥作用。在城市和农村低保制度中，应保尽保和动态管理的水平仍然有待提高，等 等。

　　龚维斌说：“对现有制度加以完善和做实，能够释放出大量的制度能量，提高公共服务的水平，同时可以维护制度的 权威和公信力，这些都需要政府在制度建设上投入相当大的精力。”

　　面对机遇考验执政智慧

　　在共克时艰之机推进社会建设，面临着一些特殊情况，要求执政者不仅要有推进改革的魄力，更要以执政智慧抓住机 遇。

　　首先，应急政策与长远制度应当统筹兼顾，注意政策衔接。比如就业方面，近期出台的促进就业的举措对解决大学生 和农民工两大重点群体的就业难题起到了良好的调节作用，但解决就业问题的总体规划仍然需要明确。

　　周天勇认为，促进就业应有类似创新性国家、新农村建设这样的国家层面的战略性规划。“目前的《就业促进法》虽 然法律位阶较高，但是可操作性和战略性仍显不足。尤其是当前，就业是我们面临的最大压力和矛盾，攸关经济增长和社会稳 定，此时出台的就业政策既要立足当前，也要着眼长远，将就业问题放在战略性的高度来统筹规划”。

　　再如社保方面，目前社会保险在不同人群中的分割情况比较严重，城镇企业职工、农民工、机关事业单位、城镇居民 、农村居民的养老、医疗等社会保险制度执行不同政策。

　　“社会保险制度的碎片化问题要统筹考虑，此时需要明确，这些制度最终都要走向统一，这是长远的目标”，龚维斌 说，“这须在《社会保险法》这样搭建制度体系框架的法律中加以明确。”

　　其次，在涉及民生的政策出台前应加强协商，最大限度地求得社会共识，减少执行阻力。政策制定的来源上，应该兼 顾部门、专家和第三方；多渠道、多层面、多方位地征求利益相关方的意见。

　　近年来，我国在制定法律和社会政策时面向全社会公开征求意见、举行听证会等方式渐成惯例，其吸纳民意、增加公 众参与的努力也有目共睹。龚维斌说：“通过民主协商的方式，可以使社会政策在理想和现实之间寻求一种平衡，使政策兼顾 现实国情和老百姓的需要。”

　　其三，在企业经营困难时灵活运用政策，但也要保持政策的前后统一和制度的公信力。目前政府已出台政策，对那些 目前生产遇到困难的企业，通过“五缓(缓交五项社会保险)”、“四减(降低四项保险费率)”、“三补”、“两协商”等 措施来减轻企业的负担。

　　“这些灵活性的应急措施，只是暂时性的，在企业渡过难关后，相关的社会保险等还是要恢复和补齐的”，龚维斌说 ，“最低工资制度和《劳动合同法》等刚刚建立起来的保障劳动者合法权益的制度，不能往后退，这关系到法律的权威性。”

　　此外，还应推进政府职能转变和政府改革，强化服务型政府建设，取信于民。专家表示，越是面对困难和危机，各级 政府部门越应该率先垂范，压缩过高的行政成本和公务支出，为发展民生和社会建设腾挪资金。□