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政协委员建议改善民事行政检察监督工作不力

http://www.sina.com.cn  2009年03月03日11:14  《小康》杂志

  主题词: 检察院 民事行政检察监督 完善立法 监督手段 人员编制

  案  由: 关于完善民事行政检察监督立法、丰富监督手段和提高民事行政检察官监督工作水平的提案。

  理  由:

  我国《宪法》规定“检察院是国家法律的监督机关”,检察院是以监督法律的统一实施为专职专责。因此,我国检察院自建院以来,通过行使“对刑事犯罪的追诉权”、“对职务犯罪的监督权”等刑事公诉权,为维护国家法律的统一,惩治犯罪,保护国家、社会、人民群众的人身、财产的安全起到了重要的作用,这也就当然成为了检察院的立身之本,使得检察院在刑事公诉方面的审查批捕、审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉等职权在立法上有较为完善的规定,在取得良好的社会影响的同时,也储备了公诉方面的优秀人才。但是,随着社会经济的发展,经济纠纷日益增多,民商事纠纷案件也越来越复杂,法院审判后,当事人不服提起上诉、申诉、上访的情况也越来越多,这也已经成为了人民群众对司法审判严重不满的原因之一。

  根据我国《宪法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定,检察院有权对法院民事行政审判工作的监督,这成为当前拨乱反正、纠正违法裁判、缓解当事人与法院紧张关系的重要举措之一。因此,当前民事行政检察监督成为了全国检察监督体制中的重要组成部分。但是,由于检察院长期的工作重心在刑事公诉,冷落民事行政监督工作,导致民事行政检察监督工作在监督的方式、受案范围、职权以及程序等在立法上均存在不完善的地方,严重制约了民事行政检察监督工作效果,再加上人员编制不足,人才储备不够,也使得检察院行使民事行政检察工作力不从心。这主要体现在,民事行政抗诉案件普遍存在审结周期过长。据不完全统计,我国民事行政部门办理一起普通申诉案件,从受理、审查到最终决定是否抗诉,通常需要耗费3-6个月的时间,有些案件甚至于超过一两年。造成申诉案件“久拖不抗”、“悬而不决”。其二,立案率、支持率和抗诉成功率低。以北京市为例:年受理案件数在1200-1500件左右,抗诉案件数及提请最高人民检察院抗诉案件数在50-80件左右,提出抗诉的案件占申诉案件总数的3%-5%左右,最后抗诉成功的案件数不到提出抗诉案件数的40%。抗诉率和抗诉成功率已经远远不能满足人民群众对民事行政检察监督工作的要求,也浪费了有限的司法资源。造成上述我国民事行政检察监督工作不力的原因,具体有如下方面:

  一、我国民事行政检察立法不完善、过于原则。

  1、民事行政监督方式规定得过于原则,受案范围过于狭窄。

  首先,我国《民事诉讼法》第十四条规定,“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”;第一百八十七条规定,“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”;《行政诉讼法》第六十四条规定,“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。由此可见,法律赋予检察院行使民事行政检察监督只有一种方式即“提出抗诉”。至于“检察建议制度”、“民事行政公诉制度”等监督方式,或者属于实务中的摸索,或者规定效力低,甚至根本就是立法空白。而即使抗诉,其法律意义也仅在于启动法院的重新审理而已,抗诉后的一些程序均不明确,事实上形成“你抗你的,我审我的”局面,导致监督变成“一纸空文”,这成为检察机关无法真正实施监督的重要原因。

  其次,关于检察院民事行政检察监督的范围,虽然《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定检察院有权对已发生法律效力的判决和裁定进行监督,但是最高人民法院曾作出明确规定,对执行中的裁定、先予执行裁定、财产保全裁定、特别程序、督促程序、公示催告程等案件的抗诉于法无据,不予受理,进一步缩小了检察院民事行政案件的抗诉范围。

  2、对民事行政检察监督的调卷权、调查取证权等缺少明确的规定,严重制约民事行政监督效果。

  首先,调卷难是一个突出问题。检察院是否有权向法院调取案卷,法律并没有作出明确规定。虽然最高人民检察院作出《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定检察院可以向法院调取案卷,但是对法院应尽的配合义务等程序细则缺少规定,如检察院是否可以调取内卷,调卷是否需要经过法院领导签字等。曾发生过法院拒给内卷的情况,法院给出的理由是法律没有明确规定检察机关可以调取内卷。如此一来,不仅降低了民事审判检察监督的工作效率,也大大影响民行检察的监督效果。其次,检察院是否有权行使调查取证权在实际的民事行政监督工作中存在争议,导致检察院监督工作力不从心,严重制约了民事行政监督效果。

  3、缺少对民事行政监督办案检察官本身工作的监督。

  目前,我国民事行政检察监督工作的启动很大程度上源于民事行政审判案件一方当事人不服法院的判决、裁定提出的“申诉”,民事行政监督工作客观上代表了申诉一方当事人的“利益”。因此,在这个环节上如果相关部门不能对具体承办检察官业务水平、办案程序、道德水准做出有效监督,无疑将可能产生新的“权力寻租”腐败区域,这不但严重浪费当前有限的民事行政办案资源,也将可能造成新的“不公正”。

  二、我国民事行政检察官编制少,法律水平不均衡,整体专业素质较差。

  这一方面是由于我国民事行政部门并不属于检察机关的主要业务部门,长期以来没有得到应有的重视,致使各级民事行政部门(尤其是基层民事行政部门)在人员配置上的需求被忽视,很难分配到专业的法律人才。因此,目前民事行政检察官整体素质欠缺是一个不争的事实。在实际办理案件过程中,经常出现由于抗诉理由错误、抗点把握不准而导致上级民事行政部门对案件的重复审查,这不仅造成民事行政办案资源的浪费,同时也是制约上级民事行政部门提高案件审结率的主要原因。

  同时,由于民事行政检察业务涉及的法律、法规众多,仅民商经济法就有《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》、《劳动法》、《土地管理法》、《继承法》、《公司法》、《产品质量法》等近40部之多,各类条例、细则及司法解释,更是数不胜数。这就意味着民事行政检察人员要具备较高的法律理论素养以及广博的法律知识面。就目前民事行政检察队伍现状看,民事行政检察人员的法律素养尚达不到理想状态。

  提案:

  1、建议完善《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于民事行政检察监督的规定:第一,完善检察机关监督的手段,规范人民法院审理再审案件的程序。赋予人民检察院调阅案卷权、适当调查权以及检察建议权,同时规定法院的配合业务,规定抗诉案件需由抗诉机关的同级人民法院审理,合理确定人民法院再审案件的期限以及检察建议的法律效力。第二,在法律层面上,丰富和明确民事行政检察监督的方式、手段、操作规程。

  2、建立并实施民事行政抗诉案件向人大备案,请人大监督制度。凡是提请抗诉的案件经上级人民检察院审查决定提起抗诉的,要主动将抗诉书报送同级人大备案,对法院如期未审查的案件,要在了解情况后及时向人大汇报,紧紧依靠人大监督的力量来促使法院再审地及早进行。

  3、在机构设置上应改变目前民事、行政检察监督机构混编一起的格局,将民事审判检察监督机构与行政诉讼监督机构分开设立,以加强办案力量,更加专业化地担负起民事行政检察监督职责,维护社会公平正义,促进司法公正。

  4、由政府行政人员编制部门、组织部门联合检察院系统对各级检察院民事行政检察办案人员编制、学历、工作年限、业务水平进行调研;根据前述调研结果,在民事行政检察机构设置、力量调配等方面,根据实际情况加大人员编制,适当引进高素质的法律专业人才,以适应新形势下民事行政检察工作的需要;针对民事行政检察办案的特点,通过每年定期组织各类法律培训、开展岗位练兵等措施,加强现有民事行政检察队伍建设,提升综合素质,提高法律监督能力和水平;加强对民事行政检察官办案方式、手段、程序、道德水准的监督、防止在检察院系统产生新的腐败现象。

  5、加强对民事行政检察官本身行使抗诉权、检察建议权、调查取证权等工作的日常监督,防止在民事行政监督权的过度滥用,产生新的腐败和新的不公正现象。(《小康》杂志记者 胡晓生)


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